Holding di partecipazioni comunali non giustificata per due sole partecipazioni (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 24 del 24.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il ricorso al modello societario della holding di partecipazioni, astrattamente ammesso dall’art. 4, comma 5, TUSP, non è di per sé sufficiente a integrare gli obblighi motivazionali dell’art. 5, commi 1 e 2, TUSP. La holding si attaglia a enti di medie o grandi dimensioni, titolari di più partecipazioni e caratterizzati da una reale complessità di coordinamento e gestione. Il parere della Sezione regionale di controllo è negativo quando il conferimento riguarda due sole partecipazioni, la governance resta in capo agli organi politici e il processo decisionale viene solo appesantito, senza valore aggiunto rispetto a strumenti più duttili come il patto parasociale o alla diretta partecipazione all’assemblea della società operativa.

Il Fatto

Il Comune di Empoli ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo per la Toscana, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, la deliberazione del Consiglio comunale con cui si approva la costituzione di una holding di partecipazioni e il conferimento delle quote detenute in due società: una multiutility operativa nei servizi ambientali, idrico ed energia, e una società consortile senza scopo di lucro.

Alla base dell’operazione vi è l’esigenza, dichiarata dal Comune insieme ad altri dieci enti del Circondario Empolese Valdelsa, di dotarsi di uno strumento unitario di governo delle partecipazioni comuni, con centralizzazione delle attività di supporto. Il magistrato istruttore ha chiesto chiarimenti su alternative percorribili, sulle ragioni della frammentazione gestionale e sulle modalità operative del sistema di cash pooling. Esaurita l’istruttoria, la questione è stata deferita alla camera di consiglio.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce il quadro dell’art. 5 TUSP, come modificato dall’art. 11 della legge n. 118/2022, che ha trasformato l’invio dell’atto alla Corte da adempimento conoscitivo in richiesta di parere. Richiamando la delibera delle Sezioni Riunite n. 16 del 2022, si chiarisce che la Corte si colloca tra la fase pubblicistica di formazione della volontà dell’ente e quella privatistica di attuazione, con un sindacato intrinseco sulla discrezionalità tecnica, senza sostituirsi al merito amministrativo.

Quanto al perseguimento delle finalità istituzionali, il modello holding è riconosciuto dall’art. 4, comma 5, TUSP per le società con oggetto sociale esclusivo nella gestione delle partecipazioni societarie di enti locali. La giurisprudenza contabile richiamata ne perimetra però il ricorso: la holding si giustifica per enti di grandi dimensioni, centrali rispetto a reti di società satellite, con molteplicità di partecipazioni e complessità di coordinamento. Il patto parasociale, osserva la Sezione, è strumento più snello e non irrigidisce la governance.

Nel caso concreto questi presupposti non sussistono. Ciascun Comune conferisce due sole partecipazioni. Rispetto alla multiutility, la costituenda holding sarebbe di secondo livello e deterrà circa il 10% del capitale: le scelte strategiche restano in capo agli organi politici e la procedura di voto comune appare macchinosa. Rispetto alla società consortile, i Comuni già detengono la maggioranza e possono incidere nell’assemblea della partecipata: l’operazione sposta solo il momento decisionale, con inutile appesantimento dell’iter.

La Sezione rileva inoltre profili di contraddittorietà. La motivazione dell’ente esclude dalla gestione accentrata ulteriori partecipazioni, confermando l’eccesso di forma, e lo statuto prevede la possibilità di prestare garanzie e fideiussioni per obbligazioni di terzi, non esternata in delibera. Gli articoli 10 e 15 dello statuto non recepiscono le prescrizioni dell’art. 11 TUSP sui compensi, e l’art. 11 non riserva ai soci le decisioni di modifica dell’oggetto sociale o dei diritti dei soci.

La Sezione dà atto dell’avvenuta redazione del Business Plan e del dimezzamento dei costi rispetto a operazioni analoghe, dell’adempimento della consultazione pubblica e degli oneri sugli aiuti di Stato. Ciò non basta: il quadro appare incoerente e inidoneo a giustificare il ricorso alla holding, per cui il parere è negativo.