Atto regolatorio sui controlli sanitari impugnabile solo con l’atto applicativo (Cons. Stato n. 10013 del 11.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le previsioni di carattere generale con cui l’amministrazione regionale disciplina il sistema di controllo dell’attività sanitaria degli enti convenzionati e il relativo meccanismo sanzionatorio non sono idonee a produrre una lesione diretta e immediata della sfera giuridica delle strutture sanitarie. Esse esplicano effetti pregiudizievoli soltanto per il tramite di concreti provvedimenti applicativi, incerti nei tempi e nei contenuti, adottati all’esito di procedure di controllo che solo eventualmente possono accertare violazioni e disporre sanzioni o recuperi. Ne consegue che il ricorso proposto avverso tali atti regolatori è inammissibile per carenza di interesse, salva la facoltà di impugnarli unitamente all’atto applicativo, deducendone l’illegittimità quale atto presupposto. La circostanza che la struttura abbia successivamente impugnato gli atti applicativi conferma l’inammissibilità del gravame proposto in via autonoma, indipendentemente dall’esito delle impugnazioni successive.

Il Fatto

Le strutture sanitarie private convenzionate ricorrenti impugnavano davanti al TAR Lazio il decreto del Presidente della Regione Lazio, commissario ad acta per il rientro dal disavanzo sanitario, n. 40 del 2012, recante modifiche e integrazioni al sistema di controllo dell’attività ospedaliera e specialistica degli enti convenzionati, nonché la sopravvenuta Direttiva ASP n. 1 del 28 novembre 2012.

Le censure investivano la misura del moltiplicatore applicato alla sanzione amministrativa, l’imputazione della penalità su budget di esercizi diversi, la disparità di trattamento tra strutture, la composizione del collegio arbitrale, la violazione del principio di irretroattività, l’illegittimità della metodologia statistica “APPRO 3” e il difetto di motivazione e istruttoria. Il TAR dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di interesse, avendo le ricorrenti dedotto motivi riferiti a disposizioni di carattere generale, di natura sostanzialmente regolamentare, e non ad atti direttamente lesivi. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione dell’interesse a ricorrere avverso atti regolatori, confermando la soluzione del giudice di primo grado. Le previsioni censurate, per loro natura programmatiche e generali, non erano in grado di arrecare un pregiudizio attuale alle appellanti: per produrre effetti lesivi necessitavano di provvedimenti applicativi, peraltro incerti nei tempi e nei contenuti.

Il ragionamento si fonda sul collegamento tra l’atto e il suo esito applicativo. Le misure sanzionatorie e di recupero dipendevano dagli esiti di procedure di controllo che solo eventualmente avrebbero potuto riscontrare violazioni; all’epoca del ricorso tali effetti erano quindi del tutto ipotetici e astratti. La lesione, conclude il Collegio, non era diretta e immediata.

La Corte ne trae una conseguenza di ordine processuale: le previsioni generali possono essere impugnate unitamente alla loro puntuale applicazione, deducendone l’illegittimità quale atto presupposto idoneo a travolgere l’atto applicativo. In tal modo, osserva il Collegio, l’amministrazione non può eccepire l’acquiescenza rispetto alle regole introdotte dagli atti in esame.

Un argomento ulteriore rafforza la decisione: le stesse appellanti riferiscono di aver dovuto impugnare i successivi atti applicativi. Tale circostanza assume valore confermativo dell’impostazione accolta, perché dimostra che solo in quel momento il pregiudizio diveniva concreto. Ne segue l’inammissibilità del gravame di primo grado per carenza di interesse, indipendentemente dagli esiti delle impugnazioni successive.

La reiezione del primo motivo preclude l’esame del merito delle ulteriori censure, riproposte dalle appellanti. L’appello è quindi respinto, con conferma della sentenza. La complessità e la non univocità della fattispecie giustificano la compensazione delle spese del grado.