Ordinanza contingibile e urgente non può imporre al privato l’adeguamento sismico (Cons. Stato n. 10015 del 11.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’ordinanza contingibile e urgente adottata dal sindaco ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 è istituto eccezionale che richiede la rigorosa verifica dei presupposti di legge: la finalità di prevenire gravi pericoli per l’incolumità pubblica, la contingibilità e l’urgenza, il rispetto dei principi generali. Tale potere non può essere impiegato per superare il riparto di competenze fra enti pubblici, né per imporre al proprietario privato locatore l’adeguamento sismico di un immobile condotto da una pubblica amministrazione. L’ordinanza non può inoltre produrre effetti autoritativi sul regolamento contrattuale, difettando una legge che attribuisca il potere di eterointegrazione del contratto e ne fissi contenuto e limiti. Il mancato adeguamento sismico non integra di per sé il periculum richiesto, quando la disciplina settoriale non configura un obbligo di intervento.

Il Fatto

Un complesso immobiliare di Crotone, concesso in locazione alla Prefettura per uso caserma e sede della Polizia Stradale, è divenuto di proprietà di una banca. A seguito di verifiche sismiche che attestavano un indice di vulnerabilità inferiore all’unità, la Prefettura ha sollecitato un cronoprogramma degli interventi. Il Commissario straordinario con funzioni di sindaco ha quindi adottato l’ordinanza contingibile e urgente con cui ha intimato alla proprietà di eseguire i lavori di riduzione della vulnerabilità sismica entro sessanta giorni, con sgombero in caso di inerzia.

La banca ha impugnato l’atto davanti al TAR Calabria, che ha respinto il ricorso. La società divenuta proprietaria per effetto del trasferimento dei rapporti giuridici ai sensi dell’art. 58 d.lgs. n. 50/2008 ha appellato la sentenza. Nel giudizio si sono costituiti il Ministero dell’interno e l’Ufficio territoriale del Governo; è intervenuto altro soggetto acquirente dell’immobile.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal principio di legalità sostanziale, richiamando la giurisprudenza costituzionale secondo cui il potere amministrativo deve essere determinato nel contenuto e nelle modalità. Poiché le ordinanze sindacali incidono sulla sfera generale di libertà dei destinatari, operano la riserva di legge relativa dell’art. 23 Cost. e l’art. 97 Cost. Da ciò deriva la necessità di scrutinare con particolare rigore la ricorrenza dei presupposti dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000.

Nel caso di specie tali presupposti difettano. La Prefettura ha comunicato che l’edificio non può considerarsi strategico ai fini sismici e può attribuirsi alla classe d’uso II, mentre l’ordinanza richiama la classe IV. Viene così meno il collegamento con il pericolo sismico che la disciplina settoriale mira a superare. Quanto alla natura pubblica dell’incolumità, il Collegio osserva che il diretto destinatario della tutela è il Ministero: il sindaco si è attivato per assicurargli una sede idonea. Ma l’istituto eccezionale non può essere usato per superare il riparto di competenze fra enti pubblici.

Difetta anche l’urgenza. La normativa di settore prevede tempistiche di verifica e di programmazione incompatibili con l’immediatezza, e l’art. 8.4.3 delle N.T.C. 2018 rende obbligatorio l’adeguamento solo in ipotesi specifiche, non ricorrenti. Manca inoltre la contingibilità: nell’ordinanza non si rinviene alcun riferimento all’assenza, in capo al Ministero, di strumenti ordinari per assicurare una sede idonea.

Il Collegio si sofferma infine sugli effetti dell’atto sul rapporto negoziale. Il contratto di locazione pone a carico della parte locatrice i soli interventi manutentivi necessari a conservare il bene nelle condizioni iniziali, secondo il confine tracciato dalla giurisprudenza di legittimità, e prevede il recesso dell’amministrazione in caso di sopravvenute esigenze. L’ordinanza produce invece effetti autoritativi sul contratto, ma nessuna norma attribuisce al sindaco il potere di eterointegrazione e ne delimita contenuto e limiti, con conseguente incompatibilità con i principi generali.

L’appello è pertanto accolto, la sentenza riformata, il ricorso introduttivo accolto e l’ordinanza annullata, con condanna dell’amministrazione alle spese del grado.