Divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici e decadenza dagli incentivi (Cons. Stato n. 10169 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del generale divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento. Tale divieto opera anche per fattispecie anteriori al d.m. 5 maggio 2011, che si limita a cristallizzarne in chiave meramente ricognitiva gli elementi costitutivi già desumibili dall’ordinamento. Il provvedimento con cui il GSE dichiara la decadenza dalle tariffe incentivanti è espressione di potere di decadenza e non di autotutela, con la conseguenza che non operano i limiti propri di quest’ultima né è configurabile un affidamento tutelabile del privato alla conservazione di un vantaggio conseguito mediante abuso. L’accertamento della fattispecie elusiva si fonda sulla valutazione congiunta di elementi oggettivi e soggettivi, non sul mero riscontro della pendenza di più istanze relative a impianti contigui.

Il Fatto

La società ricorrente è titolare di un impianto fotovoltaico ammesso alle tariffe incentivanti del c.d. primo conto energia di cui al d.m. 28 luglio 2005, con tariffa riconosciuta dal GSE nel 2009. A seguito di controlli, il gestore ha avviato nel 2017 un procedimento rilevando che presso il medesimo sito erano stati realizzati numerosi impianti di potenza poco inferiore a 50 kW, riconducibili a soggetti collegati, insistenti su particelle contigue originate da frazionamenti catastali.

Con provvedimento dell’8 ottobre 2019 il GSE ha disposto la decadenza dalle tariffe, ravvisando un artato frazionamento di un’unica iniziativa imprenditoriale, con conseguente mancata costituzione della cauzione prevista a pena di inammissibilità. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e la società ha proposto appello, deducendo l’errata qualificazione del potere esercitato, l’insussistenza del frazionamento e l’applicazione retroattiva di una regola introdotta solo nel 2011.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello, richiamando i propri precedenti del 2025 e la costante giurisprudenza amministrativa, a partire dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020. Sul primo motivo, il Collegio conferma che il provvedimento impugnato non appartiene al paradigma dell’autotutela: il gestore non si è limitato a riesaminare gli atti della singola domanda, ma ha svolto un’indagine complessa su tutti gli impianti, verificando contestualità di richieste, trasferimenti e frazionamenti, contiguità catastale e collegamento societario tra i soggetti responsabili.

Da ciò deriva il rigetto delle doglianze sul termine ragionevole e sull’affidamento: il privato non può vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di un vantaggio conseguito mediante abuso del diritto all’incentivo. Quanto al termine di 180 giorni, la Corte ne esclude la perentorietà, non sancita dal d.m. 31 gennaio 2014 né da altra fonte, e ne rileva comunque l’inconferenza, attenendo ai procedimenti di verifica in loco.

Sul secondo e terzo motivo, il Collegio afferma che il divieto di artato frazionamento è declinazione del generale divieto di abuso del diritto. La sua ratio è impedire che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti formalmente distinti ma sostanzialmente unitari. Il frazionamento artificioso produce un duplice effetto negativo: riconosce un incentivo maggiore a un impianto di potenza maggiore, in contrasto con la proporzionalità inversa tra potenza e incentivazione, e frustra i principi del risultato e della fiducia nei rapporti aventi ad oggetto risorse pubbliche.

Il d.m. 5 maggio 2011 ha quindi solo cristallizzato in chiave ricognitiva elementi già presenti nell’ordinamento, senza applicazione retroattiva. Nel caso concreto il GSE ha illustrato analiticamente gli indici di unicità sostanziale: quarantuno impianti sul medesimo sito, particelle contigue da frazionamento, controllo societario incrociato e trasferimenti a ridosso dell’entrata in esercizio. Tali circostanze non sono state smentite, risultando irrilevanti l’autonomia dei punti di connessione e l’autorizzazione al trasferimento del singolo impianto. La dichiarazione di non aver presentato altre domande nel medesimo sito è pertanto non veritiera, con conseguente conferma della decadenza.