Sanzioni Consob agli esponenti bancari: doveri propri e pericolo per gli investitori (Cass. 24110/2026)
Questione esaminata
Con la sentenza n. 24110, pubblicata il 27 luglio 2026, la Seconda Sezione civile della Corte di cassazione ha esaminato i presupposti della responsabilità personale degli esponenti aziendali di un intermediario finanziario ai sensi dell’art. 190-bis TUF.
La vicenda nasceva dalle irregolarità commesse da un consulente finanziario, che aveva prospettato a numerosi clienti risultati superiori a quelli effettivamente conseguiti. Dopo l’emersione dei fatti, il consulente aveva riconosciuto le anomalie, si era dimesso ed era stato successivamente radiato dall’albo.
Nel primo periodo contestato, il ricorrente ricopriva il ruolo di responsabile della rete commerciale della banca. Nonostante le funzioni di controllo avessero vietato di assegnare il portafoglio del consulente radiato a persone appartenenti alla sua cerchia familiare, l’amministratore delegato lo aveva attribuito alla compagna del consulente, anch’essa operante nella rete.
Tra dicembre 2015 e settembre 2016 erano state inoltre disposte in favore di quest’ultima erogazioni dirette e indirette per complessivi 693.911,49 euro. I pagamenti, ripetuti e privi della normale procedura aziendale, erano destinati a tacitare con discrezione le pretese dei clienti danneggiati. Il responsabile della rete, nell’esercizio dei propri poteri in materia di anticipi commissionali e incentivi, aveva disposto alcuni pagamenti pur conoscendone la finalità anomala e senza segnalare la situazione alle strutture di controllo.
Nel secondo periodo il medesimo soggetto era divenuto amministratore delegato. Aveva mantenuto l’assegnazione del portafoglio alla compagna dell’ex consulente nonostante le precedenti indicazioni contrarie delle funzioni di controllo e il protrarsi della situazione critica.
La Consob gli aveva applicato una sanzione di 40.000 euro per violazione, a titolo di colpa, dei doveri di diligenza, correttezza e trasparenza stabiliti dall’art. 21, primo comma, lettera a), TUF. La Corte d’appello di Milano aveva respinto l’opposizione, qualificando l’illecito come fattispecie di pericolo e di mera condotta e ritenendo congrua la sanzione, collocata molto più vicino al minimo di 5.000 euro che al massimo di 5 milioni.
Il ricorso per cassazione era affidato a tre motivi: mancanza dei presupposti oggettivi e soggettivi della responsabilità personale ex art. 190-bis TUF; insufficiente determinatezza dell’art. 21 TUF quale norma precettiva; sproporzione della sanzione e carenza di motivazione sui criteri utilizzati.
Principio affermato
La Cassazione ha chiarito che il sistema sanzionatorio degli intermediari opera su un doppio binario. L’ente è il destinatario ordinario della sanzione prevista dall’art. 190 TUF; la persona fisica può essere sanzionata in aggiunta, ma non automaticamente in ragione della carica ricoperta.
Per applicare l’art. 190-bis occorre accertare cumulativamente che vi sia una violazione delle disposizioni richiamate dal TUF, che l’inosservanza derivi dalla violazione di doveri propri della persona fisica o dell’organo di appartenenza e che ricorra almeno una delle condizioni tipizzate: incidenza rilevante sull’organizzazione o sui profili di rischio aziendali, oppure grave pregiudizio per la tutela degli investitori, la trasparenza, l’integrità o il corretto funzionamento del mercato.
Il grave pregiudizio non richiede la prova di un danno concretamente verificatosi. La fattispecie è un illecito di pericolo astratto: è sufficiente che la condotta sia potenzialmente idonea a mettere in pericolo l’interesse protetto. L’eventuale danno effettivo rileva nella determinazione della sanzione, non come elemento necessario dell’illecito.
Le sanzioni previste dagli artt. 190 e 190-bis TUF conservano natura amministrativa e non sono equiparabili, per severità e incidenza, a quelle relative alla manipolazione del mercato ex art. 187-ter TUF. Non si applicano quindi automaticamente le garanzie rafforzate proprie della materia penale richiamate dalla giurisprudenza europea nel caso Grande Stevens.
L’art. 21 TUF costituisce un precetto idoneo a fondare la sanzione, soprattutto quando è coordinato con le disposizioni regolamentari che definiscono i poteri e gli obblighi dell’esponente aziendale. Non sussiste indeterminatezza quando i doveri concretamente violati risultano dalla funzione ricoperta, dalle regole interne e dalla disciplina prudenziale applicabile.
Motivazione della Cassazione
Il primo motivo è stato respinto. Il ricorrente sosteneva che la riforma del 2015 avesse concentrato la responsabilità sull’ente, consentendo di sanzionare la persona fisica soltanto in presenza di un quid pluris non dimostrato. Affermava inoltre che la Consob avesse escluso conseguenze sistemiche e qualificato come contenute quelle per la clientela.
La Corte ha confermato che l’art. 190-bis richiede un accertamento personale e non introduce una responsabilità automatica da posizione. Nel caso concreto, tuttavia, erano stati individuati specifici doveri propri e una condotta potenzialmente capace di pregiudicare investitori e assetto organizzativo.
Nel periodo in cui era responsabile della rete, il ricorrente disponeva di poteri autonomi sugli anticipi commissionali e sugli incentivi. Aveva utilizzato tali poteri per erogazioni prive della loro normale causa, sapendo che le somme servivano a definire in modo riservato le pretese dei clienti dell’ex consulente. La subordinazione gerarchica all’amministratore delegato non eliminava il dovere personale di agire con diligenza, correttezza e trasparenza.
Nel periodo successivo, quale amministratore delegato, aveva il potere e il dovere di riesaminare l’assegnazione del portafoglio, soprattutto alla luce delle segnalazioni già formulate dalle funzioni di controllo e del rapporto personale tra la nuova consulente e il soggetto radiato. Il mantenimento della situazione non era un fatto neutro imputabile soltanto al predecessore.
La Cassazione ha respinto anche la tesi secondo cui sarebbe stato necessario provare un danno effettivo. La disciplina europea prende in considerazione anche le potenziali conseguenze della violazione. Il rischio creato dalla gestione opaca dei pagamenti, dall’elusione delle procedure e dall’assegnazione anomala del portafoglio era sufficiente; l’entità contenuta dei danni poteva incidere soltanto sull’importo della sanzione.
La censura fondata sull’art. 6 CEDU è stata rigettata. Le sanzioni per violazione degli obblighi degli intermediari non hanno la stessa natura e severità delle sanzioni per abusi di mercato considerate sostanzialmente penali dalla Corte europea. Rimangono pertanto inserite nel regime amministrativo.
Il secondo motivo contestava l’utilizzo dell’art. 21 TUF come autonoma norma precettiva, ritenendo troppo generici i riferimenti a diligenza, correttezza e trasparenza. La Corte ha ricordato che gli illeciti in esame sono fattispecie di mera trasgressione, nelle quali la valutazione della colpa è ancorata ai doveri normativi della funzione.
Per il responsabile della rete, i poteri sulle erogazioni erano precisamente individuati e consentivano di valutare la difformità tra la causa apparente dei pagamenti e la loro funzione reale. Per l’amministratore delegato, l’art. 21 TUF era integrato dal regolamento congiunto Banca d’Italia–Consob del 20 ottobre 2007, che impone all’organo gestorio di verificare costantemente l’adeguatezza del sistema di gestione dei rischi e di definire flussi informativi capaci di portare a conoscenza degli organi aziendali i fatti rilevanti.
Esistevano quindi regole sufficientemente specifiche e prevedibili. Il precetto generale dell’art. 21 non operava isolatamente, ma come criterio di condotta concretizzato dalle attribuzioni del ruolo, dalle procedure aziendali e dalla normativa regolamentare.
Il terzo motivo, relativo alla misura della sanzione, è stato dichiarato inammissibile. La Corte d’appello aveva valorizzato la durata delle condotte e l’importanza delle funzioni ricoperte, parametri espressamente previsti dall’art. 194-bis TUF. La scelta di non attribuire peso decisivo alla limitata entità dei danni potenziali rientrava nella valutazione di merito.
Il confronto con la sanzione di 60.000 euro applicata al precedente amministratore delegato non era pertinente. L’art. 194-bis impone di valutare la singola posizione sulla base di parametri oggettivi; la proporzione tra le sanzioni irrogate a soggetti differenti non costituisce un autonomo criterio legale.
La Cassazione ha così rigettato il ricorso e condannato il ricorrente a rifondere alla Consob 4.200 euro per compensi e 200 euro per esborsi, oltre accessori.
Rilevanza pratica
La decisione è importante per amministratori, dirigenti e responsabili di funzione degli intermediari. La qualifica non basta a fondare la responsabilità personale, ma neppure l’esecuzione di direttive provenienti dall’alto esonera chi dispone di poteri autonomi. Occorre verificare se l’atto rientri nelle finalità per cui il potere è attribuito e se rispetti procedure, trasparenza e interessi della clientela.
Il sistema del doppio binario richiede alla Consob di individuare i doveri propri violati e una delle condizioni aggravanti previste dall’art. 190-bis. Per la difesa è quindi essenziale verificare che la contestazione non derivi dalla sola carica e che descriva concretamente poteri, condotte e rischio prodotto.
Allo stesso tempo, la natura di pericolo astratto riduce l’efficacia della difesa fondata sull’assenza di perdite. Pagamenti anomali, procedure parallele o tentativi di definire in modo riservato i reclami possono essere sanzionati anche se il danno finale è limitato. La prevenzione del rischio e la trasparenza dell’organizzazione sono beni tutelati autonomamente.
Gli amministratori delegati devono inoltre riesaminare le criticità ereditate. Il fatto che una scelta sia stata compiuta dal predecessore non esclude la responsabilità quando la situazione continua, è conoscibile e rientra nei poteri della nuova gestione. Le segnalazioni delle funzioni di controllo devono produrre verifiche, decisioni motivate e tracciabili interventi correttivi.
Per gli intermediari è opportuno definire chiaramente competenze e flussi informativi, documentare le ragioni delle erogazioni straordinarie e impedire che incentivi o anticipi commissionali siano utilizzati per finalità estranee. La tracciabilità protegge sia l’ente sia la persona fisica chiamata a dimostrare di avere agito senza colpa.
Infine, la quantificazione della sanzione dipende da durata, ruolo, capacità finanziaria, vantaggi ottenuti, danni e cooperazione con l’autorità. Il confronto con la posizione di altri esponenti non è sufficiente: l’opposizione deve contestare in modo puntuale l’applicazione dei parametri alla singola condotta, senza chiedere alla Cassazione una nuova valutazione del merito.