Contributi di costruzione non restituibili se l’inerzia è del privato (Cons. Stato n. 10486 del 30.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
In caso di permesso di costruire rilasciato in attuazione di una convenzione urbanistica, l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione e le monetizzazioni non trae fonte esclusivamente dalla legge, ma anche dall’accordo di natura pubblicistica stipulato con l’ente locale. La rinuncia del privato a esercitare lo ius aedificandi e la decadenza del titolo edilizio non determinano una sopravvenuta mancanza di causa dei versamenti già eseguiti, né legittimano l’azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. o quella di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c.. Gli impegni convenzionali vanno valutati nel quadro della complessiva remuneratività dell’operazione e restano vincolanti finché non intervenga una causa legale di risoluzione o il mutuo dissenso.

Il Fatto

Una società immobiliare, titolare di un permesso di costruire rilasciato nel 2007 dal Comune per la realizzazione di tre edifici nell’ambito di un piano attuativo, corrispondeva al Comune le somme previste a titolo di monetizzazione delle aree a verde, di oneri di urbanizzazione secondaria e di costo di costruzione. Le opere non venivano eseguite e il titolo edilizio decadeva. La società chiedeva quindi la restituzione degli importi versati, quantificati in oltre un milione di euro, ma il Comune rigettava l’istanza richiamando la vigenza della convenzione e la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Il TAR Emilia-Romagna, con sentenza n. 1044 del 22 dicembre 2021, rigettava il ricorso. La società proponeva appello, deducendo l’errata applicazione dei principi in materia di ripetizione e la violazione dell’art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, oltre all’inammissibilità delle pretese compensatorie del Comune.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dal principio generale secondo cui l’obbligo di contribuzione è correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi. Rileva però che tale regola non opera quando la partecipazione agli oneri costituisce oggetto di un’obbligazione assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto pubblicistico legato alla pianificazione territoriale. In tal caso gli impegni convenzionali non si leggono isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, parametro del sinallagma e della liceità degli obblighi pattuiti.

La Sezione esamina la convenzione del 2007 e il permesso di costruire, rilevando che le tre voci versate erano tutte collegate alle previsioni attuative del piano. L’interpretazione sistematica e teleologica della documentazione conferma che i pagamenti mantenevano intatta la loro giustificazione causale anche dopo la decadenza del titolo edilizio. Rileva inoltre l’affidamento generato nella amministrazione circa il versamento degli oneri e la completa attuazione dell’accordo, che legittima l’uso delle somme per opere di fruizione collettiva.

Il Collegio richiama la giurisprudenza della Sezione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 9014 del 2024; n. 6944 del 2023; n. 7435 del 2023), secondo cui la scelta del privato di non sfruttare i diritti edificatori non fa venir meno l’obbligo di eseguire gli impegni assunti, che continuano a trovare fonte nella convenzione. Né è configurabile una sopravvenuta mancanza di causa: la determinazione di non esercitare la facoltà attiene al piano fattuale e non giuridico.

La Corte distingue l’ipotesi del permesso “semplice” rimasto inutilizzato da quella del titolo rilasciato sulla base di una convenzione, i cui obblighi attengono alla pianificazione attuativa, non rimessa a scelte unilaterali del privato né dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 4907 del 2023). Esclude pertanto i presupposti della ripetizione di indebito e dell’arricchimento senza causa, non essendo l’arricchimento del Comune privo di causa. L’appello è rigettato, con compensazione delle spese per la particolarità delle questioni.