Vincoli urbanistici e decadenza quinquennale: conformativo il verde pubblico, espropriativa la chiesa (TAR Sicilia n. 1166 del 25.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di vincoli urbanistici, la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi non dipende dall’astratta possibilità che l’opera sia realizzata anche dal privato, ma dalla concreta attitudine dell’intervento a essere posto sul mercato e sfruttato economicamente. La destinazione a verde pubblico attrezzato integra un vincolo meramente conformativo, non soggetto alla decadenza quinquennale, perché consente al proprietario un impiego economicamente utile dell’area. Sono invece di natura sostanzialmente espropriativa, e decadono ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, le destinazioni a strutture di interesse comune a chiesa e a sede stradale, in quanto rivolte alla fruizione soggettivamente pubblica e insuscettibili di profitto privato in regime di economia di mercato. Il diniego comunale di riqualificazione è pertanto illegittimo in parte qua.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di due lotti nel Comune di Acireale, classificati dal P.R.G. in parte come zona “I.C.” con destinazione a Chiesa, in parte come “V.P.” a verde pubblico, in parte come “ex C4” a edilizia per villeggiatura e in parte come strada. Ritenendo che le destinazioni a chiesa, verde e strada costituissero vincoli preordinati all’espropriazione, e che fossero decaduti per il decorso di oltre cinque anni senza attuazione, la società ha diffidato il Comune a rideterminare la disciplina urbanistica mediante variante parziale.

Il Comune, con la nota impugnata, ha respinto la richiesta, sostenendo la natura conformativa dei vincoli e la permanenza della loro efficacia. La società ha quindi proposto ricorso, censurando anche la deliberazione consiliare che ammetteva l’iniziativa privata nelle aree “I.C.”. Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce la questione muovendo dall’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, che fissa in cinque anni il termine di efficacia del vincolo espropriativo, con la conseguente creazione di zone bianche in attesa di nuove prescrizioni comunali. Richiama, in proposito, la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi elaborata dalla Corte costituzionale n. 6/1966 e n. 55/1968.

Il criterio dirimente, per il TAR, non è l’astratta possibilità per il privato di realizzare l’opera, ma la concreta possibilità di porla sul mercato e sfruttarla economicamente. Richiamando C.G.A. n. 344/2015 e TAR Sicilia, Palermo, n. 519/2020, il Collegio osserva che un fondo non può essere compresso fino a destinarlo a un uso soggettivamente pubblico.

Su questa base, la destinazione a verde pubblico attrezzato resta nell’alveo dei vincoli conformativi. Secondo l’orientamento richiamato — Cons. Stato n. 1142/2022, C.G.A.R.S. n. 476/2022 e n. 775/2022 — le attrezzature ricreative e sportive sfuggono allo schema ablatorio, perché realizzabili anche a iniziativa privata in economia di mercato. Il divieto di costruire edifici non è decisivo: restano possibili impianti sportivi e aree attrezzate all’aperto, suscettibili di sfruttamento economico. Il ricorso è quindi infondato per questa porzione.

La stessa conclusione vale per la zona “ex C4”, per la quale il vincolo espropriativo è escluso e peraltro non specificamente dedotto. Il ricorso è invece fondato quanto alle strutture di interesse comune a chiesa e alla sede stradale. Le prime, per definizione, attengono a servizi pubblici che spettano alla pubblica amministrazione e prevalgono sull’iniziativa edificatoria privata. La clausola della delibera consiliare che ammette il privato non muta la sostanza: come osserva il Collegio, con richiamo a TAR Lazio n. 8840/2022, essa risponde alla tutela della libertà religiosa e non assicura un impiego produttivo in economia di mercato.

Quanto alla porzione destinata a strada, il vincolo è evidentemente preordinato all’espropriazione, perché l’opera è destinata alla fruizione soggettivamente pubblica e non consente alcun profitto privato (richiamati TAR Sicilia, Palermo, n. 843/2020 e C.G.A.R.S. n. 205/2018 e n. 22/2020). Assorbite le ulteriori censure procedimentali, il ricorso è accolto in parte, con condanna del Comune alle spese secondo la parziale soccombenza.