Silenzio-assenso non si consolida senza i presupposti sostanziali del titolo (TAR Puglia n. 1186 del 22.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il silenzio-assenso di cui all’art. 20 della legge n. 241/1990 è strumento di semplificazione e non di liberalizzazione: produce l’attribuzione del bene della vita solo in presenza di tutti i presupposti, requisiti e condizioni previsti dalla legge. In difetto di tali elementi sostanziali il decorso del tempo non genera un titolo legittimo né consolida la posizione dell’istante. Il potere amministrativo non si consuma per effetto del perfezionamento della fattispecie silenziosa, che non ha natura provvedimentale e opera mediante una mera finzione di equivalenza degli effetti. Il diniego tardivo non costituisce atto di secondo grado, ma esercizio del medesimo potere originario di decidere sull’istanza. Il giudice amministrativo conosce dell’intera vicenda e, in coerenza con l’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., accerta la spettanza del bene; in caso di carenza dei presupposti il diniego è efficace ed elimina ex tunc il titolo, mentre in caso contrario il provvedimento successivo è dichiarato inefficace. L’affidamento incolpevole del privato è tutelato mediante il risarcimento del danno, non in forma specifica.

Il Fatto

La società ricorrente presenta istanza di permesso di costruire per l’ampliamento di un’attività di ristorazione in un immobile del centro storico di Monopoli. Il Comune trasmette gli atti alla Soprintendenza, che esprime parere negativo; segue il preavviso di diniego, le osservazioni della società e la conferma del parere negativo da parte dell’organo statale. Dopo ulteriori cinque mesi il Comune adotta il diniego definitivo, motivato per relationem sul parere soprintendentizio.

La società ricorre deducendo l’avvenuta formazione del silenzio-assenso per violazione dei termini procedimentali, l’illegittimità del coinvolgimento della Soprintendenza in assenza di dichiarazione di notevole interesse pubblico e l’erroneità nel merito del parere, chiedendo altresì il risarcimento dei danni da ritardo e da provvedimento reiettivo. Si costituiscono il Comune e la Soprintendenza, insistendo per il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la domanda di accertamento dell’inefficacia del provvedimento tardivo, respingendola. Muove da una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 20 della legge n. 241/1990, che pone in tensione la certezza dei rapporti giuridici e la libertà di iniziativa economica con interessi di rango primario quali la tutela del paesaggio, della salute, dell’ambiente e della concorrenza.

Il Tribunale aderisce all’orientamento che richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni e i presupposti per l’attribuzione del bene, richiamando Cons. Stato, Sez. II, n. 1644/2025, Sez. IV, n. 2173/2025 e Sez. VI, n. 2682/2024. Respinge invece la tesi c.d. formale, inaugurata da Cons. Stato, Sez. VI, n. 5746/2022, che perfeziona la fattispecie a prescindere dai presupposti: il correttivo della “inconfigurabilità” della domanda finirebbe per restituire al giudice un potere di esclusione basato su criteri non prestabiliti.

Il Collegio ritiene che il titolo si formi secondo lo schema norma-fatto-effetto, ma nega che il potere si consumi. Il silenzio non è provvedimento e attribuisce il bene mediante una finzione; un titolo invalido non esaurisce la funzione amministrativa. Il diniego tardivo è quindi esercizio del potere originario, e il giudice sindaca la fondatezza della pretesa e la spettanza del bene. La tutela dell’affidamento è dissociata dalla sorte del titolo: l’interesse pubblico è soddisfatto negando la tutela in forma specifica, quello privato mediante il risarcimento per spese e occasioni perdute, con possibile rilievo dell’art. 1227, comma 2, cod. civ.

Nel merito, la censura sulla competenza della Soprintendenza è infondata. Il potere trova fonte nel combinato disposto degli artt. 9.14.4/S e 9.14, lett. B, delle NTA del PUG, che impongono il parere obbligatorio per i territori costieri in fascia B, nella quale rientra il centro storico. Anche la censura sul contenuto del parere è respinta: il sindacato sulla discrezionalità tecnica non sostituisce il giudizio dell’amministrazione, e il parere appare motivato in modo logico e attendibile. La domanda risarcitoria è respinta per difetto di allegazioni e per l’intervenuto preavviso di rigetto. Il ricorso è integralmente respinto, con compensazione delle spese.