Annullamento d’ufficio GSE su certificati bianchi e tutela dell’affidamento (Cons. Stato n. 2923 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Una volta concluso il procedimento con il vaglio positivo dei requisiti e l’ammissione agli incentivi, il Gestore dei servizi energetici non può contestare ex novo la carenza dei presupposti già verificati, dovendo esercitare il riesame nei modi dell’annullamento d’ufficio e non della decadenza. La distinzione riposa sull’affidamento del privato, assente nelle ipotesi di dichiarazioni non veritiere, inadempimento di obblighi o sopravvenuta carenza dei requisiti, e invece meritevole di tutela quando l’amministrazione abbia valutato e ritenuto sussistenti quei presupposti. Ne deriva che il diniego di riesame deve confrontarsi con i presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, anche per i provvedimenti anteriori alla modifica del 2020 dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il Gestore non può introdurre a posteriori nuove condizioni di ammissibilità, imponendo oneri documentali non previsti dalla normativa vigente al momento della richiesta.

Il Fatto

Una società attiva nell’efficientamento energetico presentava nel 2016 nove richieste di verifica e certificazione per ottenere certificati bianchi. All’esito dell’istruttoria, svolta anche con il supporto della società controllata dal Gestore, le richieste venivano approvate e i titoli di efficienza energetica emessi.

Nel 2018 il Gestore avviava procedimenti di annullamento d’ufficio delle richieste, adducendo carenze documentali, e disponeva il recupero dei certificati erogati. La società impugnava quegli atti; nelle more, nel 2020, presentava un’istanza di riesame fondata sulla disciplina transitoria dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020. Il Gestore la respingeva nel 2021. Il TAR Lazio rigettava il ricorso, e la società appellava.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’Adunanza Plenaria n. 18 dell’11 settembre 2020, che distingue la decadenza dall’autotutela in ragione del tipo di vizio e dell’affidamento ingenerato nel privato. Su questa linea la Sezione aveva già chiarito che, quando il beneficio è attribuito all’esito di un procedimento concluso positivamente, il riesame ricade nell’autotutela e non nella decadenza (Cons. Stato, sez. II, n. 4983 del 2022; n. 363 del 2026).

Nel caso concreto mancava qualsiasi contestazione di falsità delle dichiarazioni: la doglianza riguardava solo asserite carenze documentali. Il Gestore poteva chiedere approfondimenti, ma non introdurre nuove condizioni di ammissibilità rispetto alla normativa vigente al momento della richiesta, pena l’arbitraria imposizione di oneri inesigibili a distanza di tempo.

Quanto al metodo di valutazione standard, la Corte sottolinea che gli interventi su doppi vetri e cappotto termico erano assoggettati a quantificazione standardizzata secondo le linee guida EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, con dati tassativi e obbligo di conservazione della sola documentazione di riscontro. Non era quindi esigibile l’autodichiarazione del cliente partecipante, tanto più che una FAQ del 2017 aveva rassicurato gli operatori sull’assenza di tale obbligo.

Poiché l’atto del 2018 era un vero annullamento d’ufficio, il riesame del 2021 doveva applicare i presupposti dell’art. 21-nonies, applicabili anche prima della modifica legislativa del 2020. Il Gestore non li ha considerati, con ulteriore illegittimità del diniego. Ne consegue l’obbligo di caducare l’annullamento e la nota di recupero, con invalidità derivata e restituzione delle somme trattenute. Assorbite le domande sugli atti generali.