Incentivi GSE, la carenza documentale non legittima l’annullamento d’ufficio (Cons. Stato n. 2926 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Una volta che il GSE abbia concluso il procedimento con il vaglio positivo della documentazione e abbia ammesso l’operatore agli incentivi, il successivo riesame dei medesimi elementi non integra esercizio del potere di decadenza, ma va ricondotto all’autotutela e ai presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il Gestore può chiedere approfondimenti istruttori e integrazioni documentali, ma non può introdurre a posteriori nuove condizioni di ammissibilità, individuando strumenti probatori che la normativa vigente al momento della richiesta non prevedeva. Un diniego o un annullamento fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale sopravvenuto contrasta con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. La caducazione dell’atto di annullamento travolge per invalidità derivata il provvedimento di recupero degli incentivi e impone la restituzione delle somme medio tempore versate.

Il Fatto

Una società di servizi energetici presenta tra maggio e agosto 2016 cinque richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, relative a interventi di installazione di doppi vetri e cappotti termici valutati con il metodo standard. Il GSE accoglie le istanze e autorizza l’emissione dei certificati bianchi.

Nel settembre 2017 il Gestore avvia un procedimento di annullamento d’ufficio, contestando carenze documentali, e nel gennaio 2018 annulla le cinque certificazioni. Segue la richiesta di restituzione dei titoli, cui la società ottempera versando l’importo richiesto. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 8671 del 2025, respinge il ricorso; di qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la distinzione tra decadenza e autotutela, richiamando la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 18 dell’11 settembre 2020. La decadenza attiene alla falsità delle dichiarazioni, all’inadempimento di condizioni essenziali o alla sopravvenuta carenza dei requisiti; esorbita invece da tale ambito la fattispecie in cui l’amministrazione, dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti dell’incentivo, riesamini la situazione e pervenga a conclusioni opposte.

Il criterio discretivo è individuato nell’affidamento del privato. La Sezione richiama il proprio orientamento consolidato (Cons. Stato, sez. II, n. 363 del 2026; n. 7461 del 2024; n. 2433 del 2025; n. 5999 del 2025): una volta ammesso l’operatore all’incentivo, il GSE non può più contestare la carenza dei requisiti, dovendo procedere in autotutela nel rispetto dei presupposti di legge.

Nel caso concreto la contestazione riguarda un’asserita inadeguatezza della documentazione allegata alle certificazioni, tutte approvate senza rilievi e senza alcuna deduzione di falsità delle dichiarazioni. Il Gestore, osserva la Corte, poteva chiedere approfondimenti, ma non imporre oneri probatori non previsti al tempo della richiesta. Per gli interventi sull’involucro edilizio i certificati di fine lavori sono sufficienti; non sono esigibili l’autodichiarazione del cliente partecipante, la prova della delega dei condomini, la titolarità degli immobili o il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi. Sul punto rileva la FAQ pubblicata dal GSE il 20 marzo 2017, che escludeva siffatti obblighi.

Poiché il provvedimento del gennaio 2018 è un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto rispettare i requisiti dell’art. 21-nonies, applicabili anche prima della modifica del 2020 dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. Il Gestore non ha considerato tali presupposti, con ulteriore profilo di illegittimità.

Accolti il secondo, terzo e quarto motivo con effetto assorbente, la Corte dichiara la caducazione derivata dell’atto di recupero del 3 aprile 2018 e l’obbligo del GSE di restituire le somme versate. Sono assorbite le domande contro gli atti a contenuto generale e dichiarati improcedibili i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.