Proroghe tecniche onerose e obbligo di rinegoziazione per sopravvenienze: esclusa ogni alterazione dell’equilibrio (TAR Lazio n. 14462 del 31.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La proroga tecnica di una concessione di servizi, disposta dal legislatore a titolo oneroso, non determina di per sé una rilevante alterazione dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto, né un aggravamento imprevisto e ingiustificato del rischio operativo del concessionario, quando questi continui a trarre dal protrarsi del rapporto una redditività apprezzabile. Gli artt. 49 e 56 TFUE non trovano applicazione alle concessioni aggiudicate prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/23/UE e prorogate da una disposizione legislativa successiva, sicché non può configurarsi alcun obbligo dell’Amministrazione di avviare un procedimento volto a ripristinare l’equilibrio economico-finanziario. Il diritto alla rinegoziazione di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 opera solo in caso di sopravvenienze che alterino in maniera rilevante l’equilibrio contrattuale durante l’esecuzione del rapporto, non già in relazione a un periodo aggiuntivo di proroga, e presuppone che l’evento sia imprevedibile, carattere che non può riconoscersi a interventi normativi in un settore, come quello del gioco pubblico, connotato da una costante e intensa regolazione a tutela di interessi pubblicistici. In difetto di un potere discrezionale di modifica delle condizioni concessorie e di un affidamento legittimo del concessionario, l’Amministrazione si limita legittimamente ad applicare pedissequamente la norma che disciplina la proroga.

Il Fatto

La società, concessionaria per la gestione della rete telematica del gioco lecito mediante apparecchi AWP e VLT, impugnava le note con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva quantificato il corrispettivo dovuto per la prima proroga tecnica e respinto l’istanza di disapplicazione della norma che ne aveva previsto l’onerosità. Con motivi aggiunti, la società estendeva l’impugnazione agli atti applicativi della seconda proroga tecnica. Il ricorrente deduceva l’illegittimità delle proroghe per contrasto con la normativa unionale in materia di concessioni e con i principi di affidamento, proporzionalità e buona fede, chiedendo la ricostituzione dell’equilibrio economico-finanziario alterato da sopravvenienze quali la pandemia e l’aumento della pressione fiscale, nonché la possibilità di rinunciare a una parte dei diritti VLT.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. In primo luogo, ha richiamato l’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea che, definendo il rinvio pregiudiziale disposto dal giudice, ha chiarito che la direttiva 2014/23/UE non impone all’Amministrazione di disporre del potere di avviare un procedimento di modifica delle condizioni concessionali in caso di eventi imprevedibili che incidano sul rischio operativo. Ne consegue che l’Agenzia non era tenuta a ricostituire l’equilibrio del rapporto né a consentire un’adesione parziale alla proroga, non essendole attribuito alcun potere di rinegoziazione.

Il Tribunale ha poi escluso l’applicabilità del diritto alla rinegoziazione di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 alla fattispecie. La norma presuppone sopravvenienze che alterino in maniera rilevante l’equilibrio contrattuale durante l’esecuzione della concessione, mentre nel caso di specie la proroga, pur onerosa, ha consentito al concessionario di proseguire l’attività in modo remunerativo, come dimostrato dai ricavi realizzati e dalla tacita adesione alla seconda proroga. Le sopravvenienze normative invocate non sono risultate imprevedibili, attenendo a un settore, come quello del gioco, soggetto a costante regolazione a tutela della salute e dell’ordine pubblico; gli effetti della pandemia sono stati, inoltre, attenuati da misure specifiche di sostegno.

Quanto al profilo dell’affidamento, il Tribunale ha rilevato che i concessionari non potevano fare legittimo affidamento su una proroga gratuita, trattandosi di scelta meramente eventuale del legislatore. Il carattere oneroso delle proroghe è stato ritenuto giustificato da plurime finalità pubblicistiche, tra cui la riorganizzazione del settore e la tutela della salute, e proporzionato, riguardando solo una parte dei costi concessori. Infine, il Tribunale ha giudicato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate e ha respinto la domanda risarcitoria per carenza dell’elemento oggettivo dell’illecito, compensando le spese di lite.