Annullamento in autotutela dell’affidamento e sorte del contratto: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. n. 28963 del 02.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato a valle di un affidamento non presuppone che l’annullamento dell’aggiudicazione sia stato pronunciato in sede giurisdizionale. L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1), cod. proc. amm. non opera distinzioni in ragione della fonte, giurisdizionale o amministrativa, dell’annullamento. Rileva l’esercizio dei poteri autoritativi della pubblica amministrazione nella fase di individuazione del contraente, anteriore alla stipula del contratto o espresso nel contrarius actus. Ne consegue che la controversia sulla sorte del contratto, conseguente all’annullamento in autotutela del provvedimento prodromico, appartiene alla giurisdizione amministrativa, restando devoluta al giudice ordinario la sola fase esecutiva del rapporto.

Il Fatto

Una società risultò aggiudicataria di un lotto di una convenzione Consip per il multiservizio tecnologico integrato. Una struttura sanitaria, con propria deliberazione, perfezionò l’adesione alla convenzione e, nel medesimo atto, affidò anche servizi ulteriori, definiti complementari, mediante affidamento diretto ai sensi dell’art. 57, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 163/2006, sottoscrivendo poi il relativo contratto.

Con successiva deliberazione, la struttura annullò d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990, la parte della precedente delibera relativa a quei servizi, ritenendo assenti i presupposti dell’affidamento diretto. L’annullamento fu impugnato e confermato dal giudice amministrativo, con decisione passata in giudicato. La struttura agì allora in separato giudizio per ottenere la declaratoria di inefficacia parziale del contratto, che il TAR accolse. La società appellò deducendo il difetto di giurisdizione; il Consiglio di Stato affermò la propria giurisdizione e respinse il gravame. La società ricorse per cassazione.

La Motivazione della Corte

La questione è se spetti al giudice amministrativo o al giudice ordinario la giurisdizione sulla declaratoria di inefficacia di un contratto stipulato a valle di un affidamento annullato dall’amministrazione in autotutela per vizi originari della scelta del contraente, quando la domanda sia proposta in separato giudizio. La ricorrente sosteneva che solo l’annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione radichi la giurisdizione amministrativa sulla sorte del contratto.

Le Sezioni Unite ricostruiscono il quadro normativo. L’art. 7 cod. proc. amm. devolve alla giurisdizione amministrativa le controversie concernenti l’esercizio del potere amministrativo; l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1), cod. proc. amm. estende la giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione. Gli artt. 121 e 122 cod. proc. amm. disciplinano i poteri del giudice che, investito dell’esame dell’aggiudicazione, è tenuto d’ufficio a statuire anche sull’efficacia del contratto.

La Corte distingue nettamente i due piani. L’art. 133 cod. proc. amm. delimita la sfera di giurisdizione; gli artt. 121 e 122 cod. proc. amm. attengono ai poteri officiosi del giudice e, collocati tra i riti abbreviati, rispondono a esigenze di concentrazione ed effettività della tutela, ma non valgono come criteri interpretativi dell’ambito giurisdizionale né possono circoscriverlo. Ne segue che essi non escludono la possibilità di una autonoma devoluzione al giudice amministrativo dell’esame degli effetti sul contratto dell’annullamento in autotutela.

Il criterio discretivo è individuato nel tipo di autotutela esercitata. Gli atti di ritiro incidenti direttamente sul contratto, come recesso o risoluzione, hanno natura privatistica e radicano la giurisdizione ordinaria; gli atti di ritiro dell’aggiudicazione, che incidono sul provvedimento conclusivo della procedura di evidenza pubblica e solo di riflesso sul contratto, hanno natura pubblicistica e appartengono al giudice amministrativo. Nel caso concreto, la delibera di annullamento ha riguardato un atto amministrativo prodromico alla stipula ed è stata confermata in via definitiva dal giudice amministrativo.

La Corte richiama i propri precedenti, tra cui Cass. Sez. Un. n. 14260/2012, Cass. Sez. Un. n. 9861/2015 e Cass. Sez. U. n. 10935/2017, e chiarisce che Cass. Sez. U. n. 14859/2017 non è pertinente, avendo riguardo a una diversa domanda di accertamento negativo del credito. Il secondo motivo, che denuncia il travalicamento di un giudicato, è dichiarato inammissibile, perché attiene ai limiti interni della giurisdizione. Il ricorso è rigettato.