Annullamento d’ufficio delle concessioni pubblicitarie e tutela dell’affidamento incolpevole (Cons. Stato n. 10415 del 27.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di installare mezzi pubblicitari in corrispondenza delle intersezioni, posto dall’art. 10 del regolamento comunale e ribadito dall’art. 7 delle norme tecniche di attuazione del PGIP, ha portata assoluta e inderogabile e prevale logicamente e giuridicamente sulle prescrizioni tecniche relative alle distanze contenute nelle schede specifiche dell’abaco. Il rilascio di un titolo concessorio in contrasto con tale divieto integra il presupposto per l’annullamento d’ufficio, senza che rilevi la corrispondenza intercorsa con la polizia locale, che non verte sulla legittimità della collocazione. La tutela dell’affidamento incolpevole non consegue alla mera illegittimità del provvedimento annullato, ma esige la prova di una condotta contraria alle regole di correttezza e buona fede, configurabile come responsabilità da contatto sociale qualificato. Il vizio di disparità di trattamento richiede l’assoluta identità delle situazioni poste a confronto e la prova rigorosa del tertium comparationis, non invocabile quando il tertium sia esso stesso illegittimo ovvero la scelta amministrativa sia vincolata.

Il Fatto

Dopo procedure di selezione andate deserte, il Comune affidava per trattativa privata a una società la gestione degli spazi pubblicitari collocati su transenne parapedonali e pensiline, con determina del 2007 seguita da disciplinare. Nel 2018 l’ente adottava un nuovo regolamento che vietava l’installazione dei mezzi pubblicitari in corrispondenza delle intersezioni. Con determina del 4 marzo 2022 il Comune rinnovava il rapporto concessorio e sottoscriveva la relativa convenzione.

Avviato il procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990, l’amministrazione annullava d’ufficio la determina e la convenzione accessiva. La società impugnava l’autotutela davanti al TAR Lombardia, chiedendo anche il risarcimento del danno da lesione dell’affidamento. Il TAR respingeva il ricorso e compensava le spese. La società proponeva appello; il Consiglio di Stato accoglieva l’istanza cautelare con ordinanza n. 1256 del 2024.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto il motivo sull’interpretazione del regolamento. L’art. 10, quindicesimo comma, del regolamento comunale stabilisce che è «comunque sempre vietata» l’installazione di mezzi pubblicitari in corrispondenza delle intersezioni; identica formulazione reca l’art. 7 delle n.t.a. del PGIP. Poiché anche gli impianti pubblicitari di servizio, tra cui le transenne, rientrano nella categoria degli altri mezzi pubblicitari, il divieto ha carattere assoluto e generalizzato.

Non vale il rinvio alle schede specifiche dell’abaco, che nulla prevedono sulle intersezioni. Il divieto generale «precede» sul piano logico e giuridico le regole tecniche sulle distanze: solo in assenza di limitazioni si pone il problema del rispetto delle prescrizioni dell’abaco. L’assenza di una distanza nella scheda specifica è quindi pleonastica, poiché il divieto è già enunciato in via generale. La tesi secondo cui le transenne assolvono la loro funzione proprio alle intersezioni «prova troppo», riguardando il divieto la pubblicità e non il manufatto di sicurezza.

Sull’affidamento, la Corte richiama l’Adunanza plenaria n. 20 del 2021 e l’Adunanza plenaria n. 19 del 2021, che definiscono l’affidamento come fiducia ragionevolmente riposta, ma ne ammettono limiti fisiologici in presenza di sopravvenienze normative e dell’esigenza di superare prassi illegittime. Il TAR ha correttamente valorizzato l’autoevidenza dell’interesse pubblico alla sicurezza della circolazione, che consente un onere motivazionale attenuato, e ha circoscritto il periodo di maturazione dell’affidamento al segmento tra la determina annullata e l’autotutela. La corrispondenza con la polizia locale non corrobora la tesi dell’appellante.

Quanto alle delibere di Giunta, si tratta di atti di mera presa d’atto, privi di valore derogatorio; il comma 4 dell’art. 51 d.P.R. n. 495/1992 riserva la deroga al regolamento comunale, non alla singola deliberazione. Sul sesto motivo, la Corte ribadisce che il fatto illecito non risiede nell’illegittimità dell’atto, ma nella violazione di correttezza e buona fede: richiama Cass. civ., Sez. Un., n. 1567 del 2023 e l’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990. Nel caso concreto manca la prova di una condotta scorretta, poiché l’autotutela è attività doverosa e quasi vincolata. I danni allegati sono incerti: la clausola dei contratti con i terzi esclude l’indennizzo e i moduli informativi non rientrano nel divieto. L’appello è respinto con compensazione delle spese.