Appalto di servizi, specifiche tecniche indicative e interpretazione pro concorrenza (Cons. Stato n. 5502 del 09.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nell’ambito di un appalto di servizi, le caratteristiche minime stabilite nella documentazione di gara non sono vincolanti nel quomodo, ma soltanto quoad effectum: le offerte rispettano la lex specialis quando sono capaci di conseguire il fine ultimo dell’affidamento. Le prescrizioni tecniche relative ai requisiti strumentali, qualificate come indicative dalla stessa legge di gara, non integrano requisiti minimi ai fini dell’esclusione. Fra più interpretazioni possibili di una clausola che può condurre all’estromissione, le esigenze di trasparenza impongono di preferire quella che consente la più ampia partecipazione, saldando il principio del favor partecipationis con la parità di trattamento. La nozione di servizi analoghi richiede una valutazione di inerenza e non di identità con le prestazioni oggetto di gara.

Il Fatto

La controversia riguarda l’affidamento del servizio di monitoraggio in tempo reale delle aree marine protette mediante sensori di prossimità, gara bandita da una centrale di committenza per conto del Ministero dell’ambiente nell’ambito di un investimento PNRR. Il lotto controverso, con base d’asta di oltre un milione e mezzo di euro, era aggiudicato secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La procedura era aggiudicata a una società; un raggruppamento collocatosi al secondo posto impugnava l’aggiudicazione, la relazione di verifica dei requisiti e i verbali di gara, censurando la difformità dell’offerta tecnica dalla legge di gara e l’insussistenza del requisito di capacità tecnico-professionale. Il TAR Lazio accoglieva il ricorso e annullava gli atti. Avverso tale decisione proponevano appello la stazione appaltante e l’aggiudicataria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riunisce gli appelli e li accoglie. Il punto centrale attiene all’art. 49.2 del capitolato, che nella parte finale della tabella qualifica le prescrizioni tecniche come indicative e costituenti il livello minimo relativamente ai requisiti tecnici strumentali, ferma restando l’applicabilità del principio di equivalenza e la possibilità di soluzioni migliorative.

Il giudice d’appello rileva che i requisiti minimi dei sensori non contengono alcuna espressa prescrizione sulla modalità wireless di trasmissione dei dati. Poiché la formula espulsiva richiede un’interpretazione tassativa, non si configura alcuna violazione dei requisiti minimi rilevanti ai sensi dell’art. 14.2.1 del disciplinare. La trasmissione via cavo dalla boa al fondo non può quindi fondare l’esclusione.

La Corte sottolinea che la gara ha ad oggetto un appalto di servizi e che il nucleo dell’affidamento è il monitoraggio, rispetto al quale la tecnologia adottata è strumentale. Richiamando la giurisprudenza secondo cui le caratteristiche minime non sono vincolanti nel quomodo ma solo quoad effectum (Cons. Stato n. 8094 del 2025 e n. 4624 del 2023), la Sezione osserva che non è dimostrato che l’offerta non raggiunga la finalità richiesta, ossia il monitoraggio in tempo reale dei parametri chimico-fisici e idrologici.

Sul piano ermeneutico, il capitolato impone di interpretare le clausole secondo la finalità del contratto. La trasparenza esige che le condizioni di gara siano formulate in modo chiaro, preciso e univoco. In presenza di clausole ambigue, la scelta ermeneutica deve privilegiare la più ampia partecipazione dei concorrenti (Cons. Stato n. 1589 del 2023). Il sindacato sulla discrezionalità tecnica della commissione resta pieno ma non sostitutivo.

Quanto al requisito di capacità tecnica e professionale, il disciplinare richiama attività di monitoraggio tramite reti di sensori in via esemplificativa e non esaustiva. La nozione di servizi analoghi non richiede l’identità con le prestazioni in gara, ma una valutazione di inerenza che assicuri l’affidabilità del concorrente, nel rispetto della funzione proconcorrenziale della disciplina.

Infine, la domanda di annullamento degli atti esecutivi è dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione. La parte ha agito per ottenere l’aggiudicazione e non per far valere l’obbligo di indire una nuova gara; le vicende attinenti all’esecuzione d’urgenza ex art. 17, commi 8 e 9, d.lgs. n. 36/2023 rientrano nella fase esecutiva, devoluta al giudice ordinario.