Autonomia tra PAS e autorizzazione unica, preliminare vale come disponibilità delle aree (TAR Lombardia n. 1078 del 27.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
I regimi autorizzatori per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili previsti dall’art. 4 del d.lgs. n. 28/2011 — comunicazione, dichiarazione di inizio lavori asseverata, procedura abilitativa semplificata e autorizzazione unica — sono procedimenti distinti, con presupposti, regole procedimentali e autorità competenti differenti. Nessuna disposizione stabilisce un rapporto di alternatività tra di essi: il diniego intervenuto all’esito della PAS non consuma il potere di impulso del proponente né preclude, in assenza di impugnazione, l’accesso alla procedura ordinaria di autorizzazione unica. Ai fini della disponibilità del suolo richiesta dall’art. 12, comma 4 bis, del d.lgs. n. 387/2003, non è necessaria la titolarità di un diritto reale: è sufficiente il contratto preliminare di compravendita, titolo idoneo a comprovare la disponibilità giuridica dell’area, anche senza trasferimento anticipato del possesso.

Il Fatto

La società ricorrente ha presentato al Comune un’istanza di PAS ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 per un impianto agrivoltaico. Il Comune ha respinto l’istanza, rilevando la mancata disponibilità delle aree e il difetto dei requisiti agricoli. Il provvedimento di diniego non è stato impugnato.

La società ha quindi presentato alla Provincia istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 5 del d.lgs. n. 28/2011 e 12 del d.lgs. n. 387/2003 per il medesimo impianto. La Provincia ha indetto la conferenza di servizi; il Comune ha espresso dissenso, ritenuto superabile. Con atto dirigenziale la Provincia ha rilasciato l’autorizzazione unica. Il Comune l’ha impugnata davanti al TAR, con ricorso integrato da motivi aggiunti, deducendo la preclusione derivante dalla mancata impugnazione del diniego, il difetto di disponibilità delle aree e il difetto dei requisiti agrivoltaici.

La Motivazione della Corte

Sul primo motivo, il Collegio ricostruisce il sistema dell’art. 4 del d.lgs. n. 28/2011, che elenca i regimi autorizzatori secondo un criterio di proporzionalità: la PAS si fonda sul meccanismo di formazione per silentium proprio della SCIA ed è demandata al Comune; l’autorizzazione unica richiede un provvedimento espresso, entro novanta giorni, della Regione o della Provincia delegata.

I due procedimenti divergono anche sul piano della disponibilità delle aree: nella PAS questa deve essere preventiva e riguarda anche le opere di connessione; nell’autorizzazione unica la mancata disponibilità delle connessioni può essere sopperita dall’attivazione di procedure espropriative, ai sensi dell’art. 12, comma 4 bis, secondo periodo, del d.lgs. n. 387/2003. Il Collegio esclude pertanto qualsiasi meccanismo di alternatività tra le due procedure e nega che il diniego non impugnato definisca in via definitiva il rapporto. L’art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 28/2011 consente espressamente di ripresentare la dichiarazione; a maggior ragione è ammesso l’accesso a un procedimento diverso, davanti a un’autorità diversa.

Sul secondo motivo, relativo alla disponibilità delle aree, il Collegio ritiene che il contratto preliminare di compravendita costituisca titolo astrattamente idoneo. Le norme richiamate (art. 12, comma 4 bis, del d.lgs. n. 387/2003 e art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 28/2011) non impongono la titolarità di diritti reali. Il promissario acquirente dispone di uno strumento idoneo a conseguire il bene, anche in caso di inadempimento del venditore, mediante l’esecuzione specifica dell’art. 2932 cod. civ. La clausola contrattuale che autorizza il promissario a presentare le istanze autorizzatorie e la successiva immissione nella disponibilità dei terreni confermano il requisito. Irrilevante è la pretesa del trasferimento anticipato del possesso, non configurabile in forza di un contratto ad effetti obbligatori. L’eventuale prelazione agraria è evenienza futura e ipotetica, che non incide sulla disponibilità attuale.

Sul terzo motivo, il Collegio, richiamando la pronuncia della stessa Sezione, esclude che le Linee Guida MASE del 27.6.2022 e il d.m. n. 436 del 22.12.2023 introducano requisiti soggettivi ai fini del rilascio dei titoli autorizzativi: tali requisiti operano solo per l’accesso agli incentivi. La deliberazione regionale invocata non si applica, essendo il procedimento avviato prima della sua pubblicazione, ed è stata peraltro annullata d’ufficio.

Quanto ai profili agronomici, il Collegio conferma la valutazione della Provincia, espressione di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo per arbitrarietà o travisamento. La coltivazione in fuori suolo rientra nell’art. 2135 cod. civ.; il requisito A della superficie agricola è rispettato, poiché il calcolo non può escludere le aree destinate alla viabilità dei mezzi agricoli, e la formula delle Linee Guida conserva margini di discrezionalità. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.