Concessione autostradale, approvazione dei progetti e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 34152 del 26.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il rifiuto del concedente di approvare il progetto predisposto dal concessionario di autostrada non integra esercizio di un potere autoritativo idoneo a devolvere la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La valutazione spettante all’amministrazione è un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere e la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua della convenzione e del capitolato. La controversia attiene quindi alla fase esecutiva del rapporto concessorio, non alla fase di affidamento, e spetta al giudice ordinario, anche in materia di indennità, canoni ed altri corrispettivi, salvo che l’amministrazione eserciti poteri autoritativi incidenti unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi convenzionali. Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche se proposto dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito.

Il Fatto

Una società concessionaria autostradale gestisce in regime di proroga una tratta che attraversa il territorio piemontese, in forza di una Convenzione Unica sottoscritta nel 2007 e resa efficace con legge, con scadenza della concessione al 31 agosto 2016.

Dopo due giudizi risarcitori promossi dinanzi al Tribunale ordinario di Torino per l’inadempimento del concedente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti e per il rimborso dei costi degli interventi di sicurezza, la società ha impugnato dinanzi al TAR Piemonte alcune note con cui la direzione di vigilanza aveva subordinato l’approvazione dei progetti a un consenso preventivo e aveva restituito gli elaborati. Nel giudizio amministrativo la società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto affermato l’ammissibilità del regolamento, richiamando il consolidato orientamento secondo cui esso può essere proposto anche dall’attore, quando sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito e un interesse concreto a una definizione immediata della questione.

Nessuna preclusione deriva dal fatto che, nelle more, il giudice amministrativo abbia accolto altri ricorsi della concessionaria affermando la propria giurisdizione: si tratta di decisioni di merito che non assumono rilievo nel giudizio di legittimità.

La Corte ha poi escluso che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. Il rapporto ha ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non concerne indennità, canoni o corrispettivi: esso investe la verifica dell’azione autoritativa sull’intera economia del rapporto, in ragione della natura del provvedimento impugnato e della complessità del contenuto convenzionale, riconducibile all’art. 11 della legge n. 241/1990.

Il principio applicato è che la controversia relativa alla fase di esecuzione della convenzione spetta al giudice ordinario, la cui giurisdizione si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione e alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi in un rapporto paritetico, salvo che l’amministrazione eserciti poteri autoritativi. La stipulazione del contratto segna lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva in materia di affidamento e la giurisdizione ordinaria sulla fase esecutiva. La valutazione spettante al concedente non implica un potere di pianificazione della rete, ma un sindacato tecnico-giuridico su necessità, modalità e congruità dei costi degli interventi.

Pertanto inammissibile è la tesi del pubblico ministero, secondo cui la controversia dovrebbe essere devoluta al giudice amministrativo perché il diniego sarebbe espressione di potere autoritativo: la devoluzione non può dipendere dalle ragioni del rifiuto, la cui contestazione attiene comunque alla verifica dell’adempimento delle obbligazioni. Il rifiuto di approvazione, qualunque ne sia la ragione, resta un sindacato tecnico-giuridico sulla funzionalità dell’intervento e sul diritto alla copertura degli oneri e alla remunerazione dell’investimento.

Va dunque dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è rimessa anche la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.