Contributo ambientale CONAI: natura privatistica e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 26354 del 06.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo ambientale CONAI non ha natura tributaria, ma civilistica, con la conseguenza che le controversie aventi ad oggetto la sua debenza appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. La prestazione, pur imposta dal d.lgs. n. 152/2006, è sinallagmatica, remunerando direttamente la controprestazione di gestione dei rifiuti di imballaggio assunta dal Consorzio, e difetta del collegamento con la pubblica spesa, poiché il CONAI è ente di diritto privato senza fine di lucro che svolge attività di pubblico interesse e non un servizio pubblico in senso stretto. L’attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non tributarie violerebbe il divieto costituzionale di istituire giudici speciali ex art. 102, comma 2, Cost.

Il Fatto

Una società esercente commercio di accessori elettrici ed elettronici, aderente al CONAI nella categoria degli utilizzatori di imballaggi, impugnava dinanzi al giudice tributario gli atti con cui il Consorzio le aveva intimato il pagamento dei contributi ambientali non versati per il periodo 2002-2012, oltre alle correlate sanzioni.

La Commissione tributaria provinciale di Roma dichiarava il difetto di giurisdizione; la Commissione tributaria regionale del Lazio confermava, ravvisando la connotazione privatistica del Consorzio e la non obbligatorietà del servizio. La società ricorreva in Cassazione per violazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992. La Sezione Tributaria, con ordinanza interlocutoria, rimetteva la questione alle Sezioni Unite.

La Motivazione della Corte

La Corte ricostruisce il quadro normativo, dalla direttiva 94/62/CE al decreto Ronchi, fino al d.lgs. n. 152/2006 e al regolamento (UE) 2025/40. Il sistema si fonda sul principio “chi inquina paga” e sulla responsabilità estesa del produttore: il CONAI ha personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro, non è sottoposto a controllo contabile e gli operatori possono recedere previa costituzione di sistemi autonomi.

Sulla qualificazione tributaria, la Corte muove dai criteri della giurisprudenza costituzionale: doverosità della prestazione, assenza di rapporto sinallagmatico e collegamento alla pubblica spesa. Il primo requisito sussiste, ma vale solo come indizio; manca la riscossione a mezzo ruolo, il CONAI emette fattura e opera con modalità civilistiche di recupero del credito, difettando meccanismi di rivalsa analoghi a quelli di IVA e accise.

Quanto alla sinallagmaticità, il contributo remunera direttamente la controprestazione gravante sul Consorzio per la gestione dei rifiuti, sicché il carattere tributario va escluso. Sul piano teleologico, la finalità di EPR esclude il collegamento con una spesa pubblica, non essendo il CONAI un ente pubblico.

La Corte richiama le Sezioni Unite n. 3275/2006 e n. 3276/2006 sul Consorzio POLIECO e il Cons. Stato, Sez. VI, n. 4475/2015, che qualifica l’attività consortile come di pubblico interesse e non servizio pubblico. Da qui il rigetto del ricorso e la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario, con compensazione delle spese stante la novità della questione.