Convenzione urbanistica e parcheggio in superficie: il divieto va provato (TAR Lombardia n. 348 del 23.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’assenza di un espresso divieto convenzionale di destinare a parcheggio pubblico in superficie un’area ceduta al Comune non consente di ritenere illegittima la determinazione comunale che a tale uso la destini. Le clausole delle convenzioni urbanistiche si interpretano con i criteri degli artt. 1362 e ss. cod. civ., applicabili agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, valorizzando il senso letterale, la causa concreta e il comportamento complessivo delle parti. Non integra affidamento qualificato tutelabile la mera inerzia nell’utilizzo dell’area, quando manchi la contestualità tra i procedimenti e sia sopravvenuta una pianificazione che ammette la destinazione a sosta. La domanda risarcitoria proposta prima che il pregiudizio si sia verificato viola l’onere di specificità dei motivi e il principio dispositivo.

Il Fatto

La società ricorrente, subentrata alla dante causa remota che nel 1988 aveva stipulato con il Comune due convenzioni urbanistiche nell’ambito di un programma integrato di recupero, ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale che ha istituito un parcheggio pubblico a pagamento sulla piazza sovrastante l’autosilo sotterraneo di sua proprietà, nei giorni diversi da quelli di mercato.

La ricorrente ha dedotto la violazione degli accordi, sostenendo che le convenzioni avessero implicitamente escluso la destinazione a sosta in superficie, e ha chiesto l’annullamento dell’atto, l’accertamento degli obblighi comunali e il risarcimento del danno. Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal dato letterale delle convenzioni del 1988 e di quella stipulata nel 2024. Nessuna clausola prevede un divieto espresso di utilizzo della piazza a parcheggio in superficie: l’art. 3 della Convenzione rep. n. 23960 destina l’area a mercato, verde attrezzato e servizi, mentre la Convenzione rep. n. 23961 richiama genericamente opere di urbanizzazione, categoria in cui rientrano i parcheggi.

Il Collegio applica i criteri di ermeneutica contrattuale: agli accordi ex art. 11 della legge n. 241 del 1990 si applicano gli artt. 1362 e ss. cod. civ., con rilievo del senso letterale, dell’interpretazione funzionale ex art. 1369 cod. civ. e del canone di buona fede ex art. 1366 cod. civ., che esclude letture cavillose in contrasto con la ragione pratica del negozio.

Assume rilievo decisivo la circostanza che la ricorrente aveva chiesto, in sede di predisposizione della convenzione del 2024, l’inserimento di una clausola che escludesse l’uso a parcheggio della piazza: la proposta non è stata accolta, confermando l’assenza del divieto. La mancata approvazione di un ordine del giorno consiliare non vincola la Giunta, trattandosi di atto di indirizzo politico privo di attitudine lesiva.

Il lungo utilizzo dell’area a sosta, nel periodo 2006-2023, con il consenso della stessa ricorrente e dietro corrispettivo, conferma l’assenza di impedimenti. La sopravvenuta pianificazione del 2017 ha incluso la piazza tra le aree per la mobilità, con previsione di un parcheggio pubblico, e la ricorrente avrebbe dovuto impugnarla. Manca inoltre la contestualità tra procedimenti che sola avrebbe potuto consolidare un affidamento qualificato.

Infondate anche le censure sull’incompetenza della Giunta e sulla mancata comunicazione di avvio, poiché l’atto è applicazione delle deliberazioni consiliari e, in ogni caso, attiene a un rapporto paritario non soggetto alla legge n. 241 del 1990. Rigettata infine la domanda risarcitoria, per carenza dei presupposti e per violazione dell’art. 40, comma 1, lett. d, cod. proc. amm. e dell’art. 64 cod. proc. amm. Spese compensate.