Danno da omessa gara e società legali: la giurisdizione contabile sull’IPZS (Corte dei Conti Sez. II App. n. 50 del 10.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti sugli illeciti commessi da amministratori e dipendenti dell’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A., qualificabile come società legale derivante dalla trasformazione di un ente pubblico economico, anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 175/2016. La gestione di risorse pubbliche che cagioni una perdita economica integra danno erariale ai sensi dell’art. 12, comma 2, TUSP. Nel danno da omessa gara, il pregiudizio differenziale deve essere provato dal pubblico ministero contabile mediante il confronto con offerte comparabili; in assenza di tale prova, anche per presunzioni, non può configurarsi alcun danno. La liquidazione avviene equitativamente ai sensi dell’art. 1226 c.c., tenendo conto dell’utilità conseguita e della riduzione per il concorso di altri soggetti.

Il Fatto

La Procura regionale ha convenuto in giudizio, dinanzi alla Sezione giurisdizionale per il Lazio, l’amministratore delegato, il direttore degli affari legali e acquisti e due dirigenti della direzione operativa dell’IPZS, contestando due affidamenti diretti senza gara, effettuati tra il 2016 e il 2017, aventi ad oggetto l’upgrade di altrettante tipologie di macchinari. Il primo affidamento avrebbe condotto all’acquisto di macchine nuove in luogo dell’aggiornamento di quelle esistenti; il secondo alla sostituzione integrale delle apparecchiature.

La sentenza di primo grado aveva parzialmente accolto la domanda, condannando alcuni convenuti, a titolo di dolo e di colpa grave, e disponendo la conversione in pignoramento del sequestro conservativo. Avverso tale pronuncia hanno proposto distinti appelli i convenuti, riuniti dalla Sezione centrale d’appello, deducendo difetto di giurisdizione, prescrizione, nullità della citazione, insussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo e erronea quantificazione del danno.

La Motivazione della Corte

La Sezione ha anzitutto respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione. L’IPZS, pur trasformato in società per azioni, conserva una natura sostanzialmente pubblica. La trasformazione non è frutto di una scelta negoziale, ma della volontà del legislatore, che ha affidato l’intero capitale al Ministero dell’economia e delle finanze e ha conformato l’oggetto sociale con l’art. 2 del d.lgs. n. 116/1999. L’Istituto opera in regime di esclusiva e di monopolio legale, soggiace al controllo della Corte dei conti e all’atto di indirizzo strategico del socio pubblico, sicché integra i tratti della società legale. Le previsioni statutarie non valgono a comprimere tale qualificazione, come confermato dal richiamo alle note pronunce delle Sezioni Unite n. 27092 del 2009, n. 5032 del 2010 e n. 15594 del 2014.

Quanto alla prescrizione, la Corte ha escluso che il termine sia spirato. Il momento di conoscibilità del danno non coincide con l’affidamento né con i pagamenti, poiché la lesione al principio di concorrenza è emersa soltanto all’esito di approfondimenti e sopralluoghi. Non rilevano l’esposto anonimo del 2019 né l’avviso di conclusione delle indagini penali, notificato agli indagati e non all’amministrazione danneggiata. L’invito a dedurre, pervenuto nel maggio 2022, ha comunque interrotto validamente il termine.

Nel merito, la Corte ha confermato l’antigiuridicità del primo affidamento. I riscontri tecnici hanno dimostrato la sostituzione integrale della macchina: il bene acquistato non era oggetto di upgrade, ma di una vera sostituzione, incompatibile con il ricorso alla procedura negoziata. Il testo richiama la direttiva macchine 2006/42/CE e la guida della Commissione 2016/C 272/01. La Corte ha ribadito che il ricorso alla procedura negoziata senza bando riveste carattere eccezionale e richiede una motivazione rigorosa sull’effettiva infungibilità, secondo le linee guida ANAC n. 8 e n. 445.

La Sezione ha quindi affrontato la quantificazione, distinguendo il danno alla concorrenza in senso stretto da quello in senso ampio. Nella specie il pregiudizio differenziale è stato ricostruito comparando il prezzo corrisposto con quello ottenuto da soggetti privati, applicando il minor sconto rinvenuto sul mercato, pari al 17%. Sul risultato il Collegio ha applicato un’ulteriore riduzione del 50%, per il concorso di altri soggetti non citati, per l’alea della commessa e per il beneficio tratto dall’acquisto.

Quanto al secondo affidamento, la Corte ha invece accolto le doglianze, rilevando che il danno è rimasto sfornito di prova: il confronto per relationem tra macchinari tecnicamente diversi non può fondare la liquidazione. Ne è derivato il proscioglimento dei convenuti per tale capo e l’accoglimento dell’appello del solo amministratore delegato, con l’esclusione del potere riduttivo per i condannati a titolo di dolo.