Esternalizzazione delle prove INVALSI e accordi-quadro elusivi della concorrenza (Corte dei Conti Sez. contr. Enti n. 83 del 28.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti sottoposti alla vigilanza della Corte dei conti verifica che l’azione amministrativa risponda ai parametri di economicità, efficacia ed efficienza desumibili dall’art. 1, legge n. 241 del 1990. Il ricorso sistematico all’accordo-quadro per l’affidamento di servizi strumentali all’attività istituzionale è legittimo solo se sorretto da una specifica e congrua motivazione che dia conto dei vantaggi tecnico-organizzativi ed economici dell’accorpamento, prevalenti sull’esigenza di garantire l’accesso al mercato al maggior numero di imprese. L’accorpamento di più servizi in un unico accordo-quadro e l’inserimento di requisiti di partecipazione che riproducono gli assetti uscenti cristallizzano gli affidamenti in capo ai medesimi operatori, eludendo il confronto concorrenziale e non garantendo il contenimento dei costi. Le pubbliche amministrazioni hanno il prioritario obbligo di svolgere i propri compiti istituzionali avvalendosi del personale interno, salvo dimostrare l’impossibilità di internalizzazione dei servizi.

Il Fatto

La Sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti riferisce al Parlamento, ai sensi dell’art. 7, legge n. 259 del 1958, sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’INVALSI per l’esercizio 2022. L’Istituto è ente di ricerca sottoposto al controllo della Corte in forza dell’art. 12, legge n. 259 del 1958 e del d.lgs. n. 218 del 2016, vigilato congiuntamente dal Ministero dell’istruzione e del merito e dal Ministero dell’università e della ricerca.

Il controllo prende le mosse dal rendiconto generale 2022 dell’Ente e dalle relazioni degli organi amministrativo e di revisione. La relazione esamina organi e compensi, risorse umane, patrimonio immobiliare, attività contrattuale, contenzioso e risultati contabili, soffermandosi in particolare sulle modalità di affidamento dei servizi necessari allo svolgimento delle prove nazionali di apprendimento.

La Motivazione della Corte

La Corte rileva come il ricorso all’accordo-quadro sia divenuto strumento praticamente generalizzato di scelta del contraente. Secondo l’univoca giurisprudenza amministrativa richiamata, l’opzione per l’affidamento unitario richiede una motivazione rafforzata che espliciti le ragioni per cui i vantaggi economici e tecnico-organizzativi devono prevalere sull’apertura delle gare al maggior numero di imprese, in particolare di minori dimensioni. Il principio è ribadito dall’art. 3 del codice dei contratti pubblici, che impone di predisporre la documentazione di gara in modo da permettere la maggiore partecipazione possibile degli operatori.

Nel caso in esame l’aggregazione di numerosi servizi, alcuni dei quali estremamente specifici, unitamente alla previsione, come requisito di partecipazione, dell’aver già svolto servizi analoghi per l’Istituto, ha cristallizzato gli affidamenti alle medesime società, risultate nella quasi totalità dei casi uniche concorrenti. La Corte sottolinea che l’art. 60 del d.lgs. n. 50 del 2016 è stato utilizzato per bandire quattro accordi-quadro quadriennali di rilevante valore, nuovamente aggiudicati ai medesimi soggetti. Le argomentazioni difensive dell’Istituto non colgono nel segno, perché le criticità non riguardano in astratto i presupposti dell’accordo-quadro, ma le concrete modalità del suo utilizzo.

L’istruttoria mette in luce che nel 2022 circa l’89 per cento delle risorse destinate alle prove è stato impiegato per remunerare servizi esternalizzati, a fronte di un significativo ampliamento dell’organico. Non emergono adeguate motivazioni sull’impossibilità di internalizzare i servizi, né una revisione degli importi a base di gara. La società affidataria del servizio di correzione e codifica, costituita con capitale sociale di euro 4.000 poi elevato a euro 40.000, con soli due dipendenti e un’ulteriore esternalizzazione ha conseguito ricavi integralmente riconducibili all’Istituto e un utile significativo.

La Corte censura inoltre l’opacità dei controlli sull’esecuzione: le composizioni dei gruppi di lavoro e i relativi curricula non sono stati resi conoscibili per motivi di privacy; i SAL descrivono le attività con formule generiche e il responsabile appone una formula identica in tutti i documenti prima della liquidazione. Nel complesso l’impiego delle risorse non risponde ai parametri di economicità ed efficacia, con conseguente affidamento a corrispettivi elevati che avvantaggiano i contraenti.