Fermo amministrativo e assoluzione penale: nessuna decadenza automatica (Corte dei Conti Sez. II App. n. 21 del 29.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il fermo amministrativo previsto dall’art. 69, comma 6, R.D. n. 2440/1923 è provvedimento discrezionale di autotutela a funzione cautelare, diretto a sospendere il pagamento di un debito liquido ed esigibile della pubblica amministrazione a salvaguardia della eventuale compensazione con un credito erariale. Esso non cessa automaticamente per effetto della sopravvenuta assoluzione penale del creditore pretermesso adottata con formula piena. La clausola che ne subordina l’operatività alla definizione in primo grado del procedimento penale costituisce limite cronologico, non condizione risolutiva espressa. La revoca richiede un provvedimento espresso dell’autorità amministrativa, in virtù del principio di riserva di amministrazione, mentre il giudice contabile non può dichiarare la decadenza automatica del fermo.

Il Fatto

L’appellante, titolare di un’impresa individuale che svolge attività di accoglienza di migranti e richiedenti asilo, aveva stipulato con la Prefettura una serie di convenzioni ai sensi dell’art. 11 d.lgs. n. 142/2015, ottenendo l’affidamento di servizi dietro corrispettivo. A fronte di ritardi nel pagamento dei corrispettivi, il Tribunale ordinario di Napoli aveva ingiunto all’amministrazione il pagamento immediato di una somma rilevante, a titolo di differenza tra quanto fatturato e quanto riconosciuto in sede di verifica.

Nelle more di un procedimento penale avviato per frode nelle pubbliche forniture e altri reati, il Prefetto aveva disposto il fermo amministrativo su tutte le somme dovute all’impresa, fino a concorrenza dell’importo ingiunto, con effetto “fino alla definizione in primo grado” del procedimento penale. Sopravvenuta l’assoluzione con formula piena, l’interessato aveva adito la Sezione territoriale della Corte dei conti per l’annullamento del fermo, invocando la cessazione della materia del contendere. Il giudice di prime cure aveva rigettato il ricorso, ritenendo il fermo ancora efficace. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

La Sezione d’appello muove dalla conferma della giurisdizione contabile, radicata nella natura del diritto tutelato dal fermo e nel criterio di riparto avallato dalle Sezioni unite della Cassazione. Passa poi al primo motivo, con cui l’appellante deduceva che l’assoluzione penale avrebbe operato quale condizione risolutiva espressa del fermo.

Il motivo è respinto. Il fermo ex art. 69, comma 6, R.D. n. 2440/1923 è provvedimento di autotutela a carattere provvisorio, finalizzato a tutelare la pretesa creditoria dello Stato. La Corte richiama la giurisprudenza costituzionale e amministrativa: esso è “temporaneo per sua natura”, spiega i suoi effetti fino a quando non intervenga un provvedimento definitivo di revoca o l’incameramento delle somme a soddisfazione del controcredito. In mancanza di tali eventi, il fermo continua a produrre i suoi effetti. Ne deriva che esso non può essere posto nel nulla nella inerzia dell’amministrazione che lo ha emanato.

La clausola che subordina il fermo alla “definizione in primo grado del procedimento penale” non è dunque condizione risolutiva, ma limite cronologico che presuppone una ulteriore valutazione sulla permanenza delle esigenze cautelari. Tale valutazione, precisa la Corte, spetta all’autorità amministrativa e non al giudice contabile, in virtù del principio di riserva di amministrazione. Le osservazioni del primo giudice non dipendono dal fatto che all’epoca fosse noto solo il dispositivo della sentenza penale: la motivazione è più ampia e valorizza la permanenza dell’interesse a una pronuncia di merito.

Anche la censura sulla legittimazione dell’amministrazione dell’Interno è infondata. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 67/1972, ha valorizzato il concetto di pubblica amministrazione considerata nella unicità di soggetto di rapporti giuridici, ammettendo il fermo anche quando creditrice e debitrice coincidano. Nella stessa direzione la Cassazione e il Consiglio di Stato: il fermo presuppone che le amministrazioni siano tutte statali. La circolare ministeriale invocata dall’appellante, atto di carattere interno, non è fonte di diritto.

Quanto al merito, la Corte ribadisce che il fermo richiede un fumus boni iuris, cioè una ragionevole apparenza di fondatezza della pretesa, e non l’accertamento definitivo del credito. Il giudice non è chiamato a verificare se il credito esista, ma solo se ne fosse ragionevole la supposizione al momento dell’adozione. L’assoluzione penale non travolge il fermo, perché residuano correlati profili di danno erariale oggetto di autonomo accertamento presso la Procura contabile. L’appello è quindi rigettato, con compensazione integrale delle spese.