Il GSE non può riqualificare l’autotutela come decadenza oltre i diciotto mesi (Cons. Stato n. 6445 del 07.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento d’ufficio dell’accoglimento di una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici, con cui il Gestore dei servizi energetici rimuova il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica, integra esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e non declaratoria di decadenza ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il gestore che abbia strutturato il procedimento come autotutela è tenuto a rispettarne le condizioni, a partire dal termine massimo di diciotto mesi previsto per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici. La successiva riconduzione della vicenda al potere di verifica e decadenza non modifica retroattivamente la natura del potere concretamente esercitato, né consente di eludere il termine. Il limite temporale è superabile solo in presenza di una falsa rappresentazione dei fatti imputabile al beneficiario, che non si identifica nella mera divergenza di qualificazione della data di avvio del progetto, né nella mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente.

Il Fatto

Una società attiva nei servizi energetici ha presentato una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) per l’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza presso uno stabilimento industriale, nell’ambito del meccanismo dei titoli di efficienza energetica. Il Gestore dei servizi energetici ha accolto la richiesta con provvedimento del 17 maggio 2016, certificando i risparmi e autorizzando l’emissione iniziale dei titoli, seguita dalle erogazioni trimestrali automatiche.

Nel giugno 2018 il Gestore ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, poi concluso con la caducazione del provvedimento favorevole e la richiesta di restituzione di 449 titoli, per un controvalore di euro 124.650,60. Respinte le istanze di riesame, la società ha impugnato gli atti davanti al TAR Lazio, che ha respinto ricorso e motivi aggiunti. La società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dal quarto motivo, con cui l’appellante contesta la qualificazione del potere esercitato come vincolato e richiama i presupposti dell’art. 21-nonies. Gli indici formali convergono univocamente verso l’autotutela: la comunicazione di avvio del 18 giugno 2018 richiama espressamente la legge n. 241/1990 e la richiesta di osservazioni; i provvedimenti del 28 giugno e dell’11 luglio 2018 invocano il primario e prevalente interesse pubblico e lo strumento dell’autotutela; nessuna menzione è fatta della disciplina della decadenza. È stata inoltre seguita la regola del contrarius actus, con piena coincidenza tra il provvedimento accolto e quello annullato con efficacia retroattiva.

Sul piano sostanziale, il Gestore non ha contestato violazioni sopravvenute, ma ha riesaminato la legittimità originaria del provvedimento favorevole, rimettendo in discussione ora per allora i medesimi presupposti già valutati, in assenza di elementi sopravvenuti. La decadenza si differenzia dall’autotutela per la tipologia del vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati dichiarati o nella violazione di prescrizioni essenziali per il perdurante godimento dei benefici; esorbita invece dalla decadenza la fattispecie in cui l’amministrazione, dopo avere ritenuto sussistenti i presupposti, pervenga a una conclusione opposta incidendo sull’affidamento del destinatario.

Non è consentita la riqualificazione postuma dell’atto, che si risolverebbe in un’integrazione dei contenuti effettivi dell’atto impugnato finalizzata a salvarne la legittimità. Una volta esercitato il potere, l’amministrazione deve applicarne il regime giuridico pertinente: è esclusa l’ibridazione tra il potere di verifica di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e l’autotutela.

Il termine di diciotto mesi era dunque operante: il provvedimento di accoglimento risale al 17 maggio 2016, con scadenza al 17 novembre 2017, mentre il procedimento di annullamento è stato avviato il 18 giugno 2018 e concluso l’11 luglio 2018, circa venticinque mesi dopo. Non ricorrono i presupposti dell’art. 21-nonies, comma 2-bis: la divergenza sulla data di avvio del progetto discende dalla diversa qualificazione tecnica della messa in servizio degli impianti, su fatti integralmente rappresentati, e non dall’occultamento o dalla falsa rappresentazione di circostanze. L’impossibilità di comprovare nuovamente quanto dichiarato non equivale all’accertamento della falsità delle dichiarazioni originarie.

È fondato anche il difetto di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale: il provvedimento richiama una formula tautologica, senza traccia del bilanciamento con l’affidamento maturato dall’operatore, i cui titoli erano stati erogati con cadenza trimestrale per circa due anni. L’appello è accolto, con riforma della sentenza, accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti di primo grado e annullamento dei provvedimenti impugnati, esteso in via derivata agli atti di restituzione e di conferma. Le spese del doppio grado sono integralmente compensate.