Annullamento d’ufficio GSE sui certificati bianchi oltre i limiti dell’autotutela (Cons. Stato n. 6444 del 07.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla, ai sensi della legge n. 241/1990, i titoli di accoglimento di richieste di verifica e certificazione già positivamente esitate è espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. La qualificazione si desume dalla terminologia impiegata, dalla struttura procedimentale del contrarius actus e dal contenuto dispositivo dell’atto, e non può essere riqualificata dal giudice in senso diverso. Ne deriva l’obbligo di motivare sull’interesse pubblico concreto e attuale e sull’affidamento maturato dall’operatore. È illegittimo l’annullamento fondato sulla sola mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta.

Il Fatto

Una società operante come energy service company ha presentato al GSE, dal 2014, numerose richieste di verifica e certificazione (RVC) per interventi di efficientamento energetico, finalizzate al riconoscimento dei certificati bianchi. Il Gestore ha accolto le quarantotto RVC oggetto di causa con provvedimenti adottati tra il 5 aprile 2016 e il 7 giugno 2017.

Con comunicazione del 4 luglio 2017 il GSE ha avviato il procedimento di annullamento d’ufficio delle suddette RVC, richiedendo ampia documentazione entro trenta giorni. La società ha rappresentato l’impossibilità di adempiere integralmente, chiedendo di conoscere le ragioni del riesame e di limitarlo a un campione. Con provvedimento del 21 settembre 2017 il Gestore ha annullato le RVC; con atto dell’8 novembre 2017 ha chiesto la restituzione di 1.695 TEE. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso; la società ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e riforma la sentenza. La questione centrale concerne la qualificazione del provvedimento del 21 settembre 2017: il TAR lo aveva ricondotto al potere doveroso e vincolato di verifica e controllo ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, sottraendolo allo statuto dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

Il Collegio ritiene che gli indici formali e sostanziali convergano univocamente nel senso dell’autotutela. Tanto la comunicazione di avvio quanto il provvedimento conclusivo si autoqualificano come atti di annullamento d’ufficio ai sensi della legge n. 241/1990; non si rinviene alcuna menzione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. È stata seguita la regola del contrarius actus, con piena coincidenza tra le RVC accolte e quelle annullate con efficacia retroattiva.

Sul piano sostanziale, la decadenza si distingue dall’autotutela per la tipologia del vizio contestato. Il GSE non ha accertato falsità dichiarative, inadempimenti successivi o perdita dei requisiti, ma ha rimesso in discussione la completezza di istruttorie già concluse positivamente, facendo discendere l’annullamento dalla sola mancata trasmissione documentale. Non è consentita l’ibridazione tra i due poteri: una volta esercitato il potere, l’Amministrazione deve applicare il regime pertinente, senza combinare basi legali differenti.

Il provvedimento difetta inoltre di motivazione. Il richiamo all’interesse pubblico al corretto riconoscimento di benefici gravanti su risorse pubbliche resta astratto e non integra l’interesse concreto e attuale richiesto; manca ogni ponderazione dell’affidamento dell’operatore.

Fondato è anche il motivo sull’ampliamento ex post degli obblighi documentali. L’annullamento non poteva fondarsi su adempimenti introdotti solo con i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, successivi alla presentazione di quasi tutte le RVC. La nozione di documentazione idonea non è categoria aperta: va misurata rispetto agli obblighi vigenti al momento della richiesta. Il controllo, infine, deve essere puntuale e a campione, non massivo e generalizzato; il Gestore ha invece attivato due procedimenti paralleli che hanno investito la totalità delle pratiche. L’atto dell’8 novembre 2017 è illegittimo in via derivata.