Holding di partecipazioni comunale: parere negativo della Corte dei conti (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 39 del 07.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
La costituzione di una holding di partecipazioni da parte di enti locali è astrattamente ammessa dall’art. 4, comma 5, d.lgs. n. 175/2016, che consente alle società con oggetto sociale esclusivo di gestione delle partecipazioni societarie di enti locali di costituire nuove società e acquisire nuove partecipazioni. Il ricorso al modello holding, tuttavia, non è libero: presuppone la complessità del coordinamento e della gestione delle partecipazioni, desumibile dalla molteplicità delle stesse e dalla dimensione dell’ente. Il parere ex art. 5, commi 3 e 4, TUSP è negativo quando l’atto deliberativo non motiva in modo concreto e attuale le finalità perseguite, non dimostra la convenienza economica e non chiarisce il valore aggiunto del nuovo soggetto rispetto a strumenti più duttili già disponibili. La qualificazione in termini di “parere” non ne sminuisce la funzione: esso è reso su un atto perfezionato ed efficace, prima dell’attuazione privatistica dell’operazione.

Il Fatto

Il Comune di Capraia e Limite, insieme ad altri dieci Comuni del Circondario Empolese Valdelsa, delibera la costituzione di una holding di partecipazioni in forma di s.r.l., con conferimento delle partecipazioni detenute in due società operanti nel territorio. L’operazione, definita Multiutility, era già stata esaminata da questa Sezione in una precedente deliberazione sul medesimo comparto.

L’atto consiliare viene trasmesso alla Corte dei conti ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, con statuto e piano economico-finanziario 2024-2028. I Comuni intendono realizzare, tramite la nuova società, un governo unitario delle partecipazioni e una gestione centralizzata dei servizi pubblici a rilevanza economica. La Sezione è chiamata a verificare la conformità dell’atto ai parametri normativi, con riguardo alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce l’obbligo motivazionale posto dall’art. 5, commi 1 e 2, TUSP, confermato dall’orientamento delle Sezioni Riunite di controllo n. 16 del 2022: l’amministrazione deve dare conto della necessità della società, delle ragioni di convenienza economica, della sostenibilità finanziaria oggettiva e soggettiva e della compatibilità con la disciplina degli aiuti di Stato. Il controllo della Corte non è estrinseco, ma intrinseco, e ammette la verifica dell’attendibilità delle operazioni tecniche.

Nel merito, il modello holding è riconosciuto dalla giurisprudenza contabile, che però lo perimetra: esso si attaglia a realtà di medie-grandi dimensioni, con molteplicità di partecipazioni e complessità di coordinamento. Nel caso concreto tali elementi non sussistono, poiché ciascun Comune conferisce due sole partecipazioni.

Quanto alla prima compartecipazione, la holding costituenda sarebbe una holding di secondo livello: la società partecipata è una Multiutility già dotata di struttura tecnica e organizzativa, con capitale sociale rilevante, che gestisce molteplici partecipazioni. Ciò rende macchinosa la procedura di voto comune; strumenti come il patto parasociale sarebbero più duttili, e lo statuto della partecipata consente ai soci con almeno il 5% del capitale di esprimere un amministratore.

Quanto alla seconda partecipazione, il Comune e gli altri enti detengono la maggioranza del capitale: essi possono già determinare le scelte nella sede assembleare deputata, senza spostare il momento decisionale in una nuova holding. Il valore aggiunto del nuovo soggetto non è pertanto comprensibile.

La Sezione ravvisa poi contraddittorietà nel percorso motivazionale: la holding è presentata come strumento di gestione accentrata, ma altre partecipazioni restano fuori, con un quadro di governance più frastagliato. Destano perplessità le clausole statutarie che consentono alla società di prestare garanzie per obbligazioni di terzi, non esternate in delibera, e l’assenza delle previsioni dell’art. 11 TUSP sui compensi e sulle competenze dei soci. La Corte dà atto della redazione del Business Plan e degli oneri di consultazione pubblica assolti, ma esprime parere negativo sull’atto deliberativo.