Holding di partecipazioni comunali: parere negativo per difetto di complessità gestionale (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 57 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il modello societario della holding di partecipazioni costituisce strumento astrattamente ammesso dall’ordinamento per la gestione delle partecipazioni degli enti locali, ai sensi dell’art. 4, comma 5, TUSP. La sua costituzione esige però una motivazione analitica che dimostri la complessità del coordinamento e della gestione delle partecipazioni conferite. Tale complessità si desume dal numero elevato delle partecipazioni e dalle dimensioni dell’ente. Il parere della Corte dei conti ex art. 5, comma 3, TUSP non è vincolante, ma la sua valenza negativa impone all’amministrazione una motivazione rafforzata ove intenda discostarsene.

Il Fatto

Il Comune ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo la deliberazione consiliare con cui ha approvato la costituzione, insieme ad altri dieci Comuni dell’Unione, di una holding di partecipazioni sotto forma di società a responsabilità limitata, con conferimento delle quote detenute in due società operanti nei servizi pubblici locali. L’operazione si inserisce nel contesto della cd. Multiutility, già esaminata dalla Sezione.

La delibera motiva la scelta in termini di necessità della società, convenienza economica, sostenibilità finanziaria, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, oltre che di compatibilità con la disciplina europea sugli aiuti di Stato. La Sezione è chiamata a esprimere il parere di conformità previsto dal TUSP.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro normativo. L’art. 5 TUSP impone all’atto deliberativo una motivazione analitica correlata alla necessità della società per le finalità istituzionali dell’art. 4, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria oggettiva e soggettiva, alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità e con i trattati europei. Il parere della Corte, pur non vincolante, assume un ruolo incisivo nel procedimento.

Richiamando la delibera delle Sezioni Riunite n. 16 del 2022, la Sezione ribadisce che il controllo ex art. 5 è atipico e si colloca tra la fase pubblicistica e quella privatistica dell’operazione, prima che la scelta sia attuata con gli strumenti del diritto societario. Il sindacato è intrinseco e verifica l’attendibilità tecnica delle valutazioni, distinguendo il margine di opinabilità dal margine di opportunità riservato all’amministrazione.

Quanto alle finalità, l’utilizzo del modello holding per la gestione delle partecipazioni degli enti locali è espressamente riconosciuto dall’art. 4, comma 5, TUSP. Non viene però meno l’onere di motivare la correlazione concreta tra la costituzione della società e il fine perseguito. La giurisprudenza contabile, richiamata dalla Sezione, ne ha perimetrato il ricorso a enti di medie o grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni e una complessità effettiva di gestione.

Nel caso concreto, la Sezione ritiene che tali presupposti non sussistano. Ciascun Comune conferisce di fatto due sole partecipazioni. Quanto alla prima, la costituenda holding opererebbe come holding di secondo livello, con una procedura di voto comune macchinosa. Quanto alla seconda, i Comuni detengono già la maggioranza del capitale e possono incidere sulle scelte nella sede assembleare deputata, senza necessità di traslare il momento decisionale.

La Sezione rileva inoltre profili di incoerenza: l’esclusione dalla gestione accentrata di altre partecipazioni, l’apertura dello statuto a soggetti esterni al territorio e le clausole statutarie in tema di garanzie, organi sociali e competenze dei soci, che destano perplessità e non recepiscono le previsioni dell’art. 11 TUSP. Sostanzialmente adempiuti risultano invece la consultazione pubblica, gli elementi dell’art. 7 e i profili sugli aiuti di Stato.

Alla luce di tali considerazioni, la Sezione esprime parere negativo sull’atto deliberativo, con trasmissione all’ente e ordine di pubblicazione sul sito istituzionale.