Parere negativo sulla holding di partecipazioni dei comuni del Circondario Empolese Valdelsa (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 56 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il parere della Corte dei conti ex art. 5, comma 3, TUSP, come modificato dall’art. 11, comma 1, della legge n. 118/2022, è funzionale a sottoporre a scrutinio i presupposti giuridici ed economici della scelta societaria prima della sua attuazione, senza effetti preclusivi. L’art. 4, comma 2, lett. d), e l’art. 4, comma 5, TUSP ammettono la holding con oggetto sociale esclusivo di gestione delle partecipazioni di enti locali, ma l’astratta configurabilità non esonera dall’onere di motivare in concreto la correlazione tra modello societario e fine istituzionale perseguito. Il ricorso alla holding presuppone molteplicità delle partecipazioni conferende e complessità del loro coordinamento e gestione, emergente dal numero delle partecipazioni e dalle dimensioni dell’ente. In difetto di tali presupposti, la motivazione fondata sulle finalità di pianificazione unitaria resta generica, e il parere è negativo, restando fermo che l’amministrazione può discostarsene con motivazione analitica.

Il Fatto

Il Comune di Certaldo ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo per la Toscana, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, la deliberazione consiliare con cui ha approvato, insieme ad altri dieci comuni del Circondario Empolese Valdelsa, la costituzione di una holding di partecipazioni sotto forma di società a responsabilità limitata. La società ha oggetto esclusivo la gestione delle partecipazioni degli enti locali soci e, in particolare, il conferimento delle quote detenute dal Comune in una società operativa nei servizi ambientali e in un’agenzia per lo sviluppo territoriale. All’atto deliberativo sono allegati lo statuto e un piano economico-finanziario 2024-2028.

Il quesito concerne la conformità dell’atto ai commi 1 e 2 dell’art. 5 TUSP, nonché agli artt. 4, 7 e 8, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce il quadro normativo e l’orientamento delle Sezioni Riunite n. 16 del 2022, ribadendo che la pronuncia si colloca tra la fase pubblicistica di determinazione della volontà dell’ente e la fase privatistica di attuazione, scrutinando i presupposti prima che la scelta sia tradotta in strumenti societari. L’onere motivazionale, articolato, va verificato nella sostanza, con sindacato intrinseco sulla correttezza tecnica dell’istruttoria, specialmente sui profili di sostenibilità finanziaria e di convenienza economica.

Sul piano delle finalità istituzionali, la Corte conferma che l’art. 4, comma 5, TUSP consente alle holding di enti locali di costituire società, in deroga al divieto posto alle società strumentali. Richiama la giurisprudenza civile sulla nozione di holding (Cass. Sez. Un. n. 25275/2006, Cass. Sez. I n. 10495/2020) e la giurisprudenza contabile (Sezione delle autonomie n. 13/2008, n. 14/2010, n. 15/2021), secondo cui il modello si attaglia a enti di medie o grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni, per la complessità del coordinamento e della gestione.

Nel caso concreto, ciascun comune conferisce due sole partecipazioni. La partecipazione nella società ambientale configura la costituenda holding come holding di secondo livello; la Sezione richiama i rilievi già espressi con le deliberazioni n. 49/2023/PASP, n. 50/2023/PASP e n. 51/2023/PASP, rilevando che la procedura per esprimere un voto comune appare macchinosa e che la holding non può incidere sulle scelte strategiche, che restano in capo a ciascun organo politico. Rispetto all’altra partecipata, il comune detiene con gli altri la maggioranza del capitale e può già determinare le scelte in assemblea, con la conseguenza di uno spostamento del momento decisionale privo di valore aggiunto.

Non convince neppure la previsione di un solo dipendente, che appare soluzione per superare il rilievo sulla violazione dell’art. 20, comma 2, lett. b), TUSP, né l’esclusione dalla gestione accentrata delle ulteriori partecipazioni, che vanifica gli obiettivi di snellimento dichiarati. Sono segnalati profili critici dello statuto, in tema di fideiussioni e garanzie per obbligazioni di terzi, di limiti ai compensi degli organi e di competenze dei soci. La Sezione dà atto della completezza del piano economico-finanziario, della riduzione dei costi e dell’avvenuta consultazione pubblica, ma l’incoerenza complessiva del quadro conduce al parere negativo.