Incarichi a dipendenti pubblici autorizzati esclusi dall’articolo 53 d.lgs 165/2001 (Cass. civ. Sez. II n. 19756 del 17.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’autorizzazione prevista dall’art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165 del 2001, per lo svolgimento di incarichi retribuiti da parte di dipendenti pubblici, deve manifestarsi in un atto formale dell’amministrazione di appartenenza e non può desumersi da comportamenti concludenti. La disciplina positivamente articola un procedimento composto dalla richiesta del soggetto conferente e dalla risposta dell’amministrazione, con la conseguenza che il silenzio o l’inerzia sulla richiesta equivale a rigetto dell’istanza. Resta tuttavia esclusa dall’ambito applicativo della fattispecie sanzionatoria la condotta dell’ente che abbia conferito l’incarico in attuazione di convenzioni stipulate a monte con la stessa amministrazione di appartenenza, per prestazioni integrative o sussidiarie dei fini istituzionali di quest’ultima. In tema di illeciti amministrativi, l’errore sulla liceità della condotta assume rilievo esimente solo se inevitabile, sorretto da un elemento positivo estraneo all’autore e sempre che questi abbia fatto tutto il possibile per osservare la legge.

Il Fatto

La Corte di appello di Firenze, con sentenza n. 2019 del 12.8.2019, aveva confermato la decisione di primo grado che aveva accolto le opposizioni di un’associazione e del suo legale rappresentante avverso un’ordinanza ingiunzione. La sanzione era stata irrogata per la violazione dell’art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165 del 2001, per avere l’associazione conferito, negli anni dal 2009 al 2012, diversi incarichi retribuiti a dipendenti pubblici di alcune USL senza la preventiva autorizzazione delle amministrazioni di appartenenza.

La Corte territoriale aveva distinto due situazioni: per gli incarichi conferiti ai dipendenti di una determinata USL riteneva esistente un’autorizzazione implicita, desumibile dalle convenzioni annuali stipulate con l’associazione; per gli incarichi relativi a dipendenti di altre USL riteneva la condotta non punibile per affidamento incolpevole. L’Agenzia delle Entrate ha proposto ricorso per cassazione, deducendo la necessità di un provvedimento autorizzatorio formale.

La Motivazione della Corte

La Suprema Corte accoglie il ricorso solo parzialmente. Quanto agli incarichi riferibili alla USL con cui erano intercorsi accordi, essa afferma che la tesi dell’autorizzazione tacita è erronea, perché contrasta con la disciplina positiva, che richiede una richiesta del soggetto conferente e una pronuncia dell’amministrazione, e prevede che, decorso il termine, l’autorizzazione si intende definitivamente negata.

Rileva tuttavia la Corte che l’errore di diritto non comporta di per sé la cassazione, potendo la decisione fondarsi su una ragione giuridica diversa, correggendo la motivazione ai sensi dell’art. 384, comma 4, cod. proc. civ., sulla base degli stessi fatti accertati. Le convenzioni di durata annuale, in vigore negli anni degli incarichi, prevedevano che i dipendenti, individuati dalla stessa USL e non dall’associazione, fossero messi a disposizione di quest’ultima, con retribuzione a carico di fondi destinati dalla medesima USL.

Da qui la conclusione: il conferimento non muoveva da un’iniziativa unilaterale dell’associazione, ma era concordato con l’amministrazione di appartenenza, per prestazioni integrative dell’attività di cura e assistenza sanitaria. La condotta si colloca quindi al di fuori dello spazio applicativo dell’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001, riconducendosi agli accordi che l’ente pubblico stipula per perseguire gli interessi pubblici cui è preposto. Il Collegio dichiara di non dare seguito all’orientamento di segno opposto di Cass. n. 29348 del 2022, spostandosi la questione sulla riconducibilità o meno della fattispecie al regime autorizzatorio.

È invece fondata la censura relativa agli incarichi conferiti ai dipendenti delle altre USL, per i quali non sussisteva alcuna convenzione a monte. La Corte richiama l’orientamento consolidato secondo cui, in tema di violazioni amministrative, l’errore sulla liceità della condotta, detto buona fede, rileva solo se inevitabile, cioè non superabile con l’ordinaria diligenza. La sola circostanza che i dipendenti fossero individuati dalla USL convenzionata non basta a fondare un convincimento incolpevole, discendendo l’obbligo di munirsi dell’autorizzazione direttamente dalla legge. Il ricorso è pertanto accolto nei limiti indicati, con cassazione parziale e rinvio alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese.