Obbligo di polizze assicurative per le funzioni tecniche negli appalti pubblici (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 108 del 31.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Sussiste, ai sensi dell’art. 45, commi 2, 5 e 7 lett. c), del D. Lgs. n. 36/2023, l’obbligo per l’ente di stipulare polizze assicurative, in funzione incentivante e nei limiti di cui al citato comma 5, a beneficio dei dipendenti che svolgono le funzioni di cui all’allegato I.10 del medesimo decreto, per le ipotesi di responsabilità professionale. L’obbligatorietà della copertura si desume dall’art. 2, comma 4, del codice dei contratti pubblici, che impone alle stazioni appaltanti di adottare azioni per la copertura assicurativa dei rischi del personale, nonché dalle successive fattispecie che prescrivono la sottoscrizione di polizze con oneri a carico della stazione appaltante. Tali previsioni hanno carattere eccezionale rispetto alla regola generale della responsabilità diretta del dipendente per il danno ingiusto cagionato a terzi e non possono applicarsi oltre i casi e i tempi in esse considerati. Restano ferme la responsabilità erariale del dipendente verso l’ente e le polizze che l’amministrazione stipuli per affrancarsi da azioni risarcitorie di terzi.

Il Fatto

Il Sindaco di un Comune ha formulato, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, una richiesta di parere articolata in quattro quesiti in materia di polizze assicurative per il personale. Il primo riguarda l’oggetto della polizza che l’ente è obbligato a stipulare in favore dei propri dipendenti, con oneri coperti dalle risorse di cui all’art. 45, comma 5, del D. Lgs. n. 36/2023. Il secondo concerne la possibilità di assicurare tutte le figure che assumono responsabilità diretta attraverso atti a rilevanza esterna nell’ambito delle attività elencate nell’allegato I.10. Il terzo e il quarto investono, rispettivamente, la procedura da seguire in caso di sinistro e gli oggetti delle polizze previste dalla contrattazione collettiva del comparto e dell’area delle funzioni locali.

L’ente ha rappresentato di sostenere già oneri per polizze di responsabilità civile verso terzi e verso prestatori d’opera e di incontrare difficoltà sul mercato assicurativo nel reperire polizze nominative collegate alle singole procedure, in difetto di schemi tipo ministeriali.

La Motivazione della Corte

La Sezione verifica anzitutto l’ammissibilità soggettiva della richiesta, ritenuta sussistente sotto il profilo esterno, perché proviene da un Comune, ente espressamente legittimato, e sotto il profilo interno, perché sottoscritta dal Sindaco, titolare della rappresentanza dell’ente ai sensi dell’art. 50, comma 2, TUEL. La trasmissione diretta, senza il tramite del Consiglio delle Autonomie locali, non ne determina l’inammissibilità.

Quanto all’ammissibilità oggettiva, la Corte richiama la nozione dinamica di contabilità pubblica, che comprende i quesiti connessi alle modalità di utilizzo delle risorse e ai relativi equilibri di bilancio. Il contratto di assicurazione diretto a manlevare il dipendente può incidere sulla sana gestione finanziaria dell’ente, non solo per il costo del premio, ma per i risparmi corrispondenti alle somme che l’ente dovrebbe erogare a titolo di risarcimento verso terzi.

I primi due quesiti sono formulati in termini generali e astratti e sono pertanto ammissibili. Il terzo è invece inammissibile per difetto dei requisiti di generalità e astrattezza, essendo funzionale all’adozione di atti gestionali e traducendosi in una indebita compartecipazione all’amministrazione attiva. Il quarto è del pari inammissibile, perché l’interpretazione delle clausole della contrattazione collettiva è estranea al perimetro consultivo della Corte ed è demandata alle parti contraenti e, per la parte pubblica, all’ARAN ai sensi dell’art. 49 del D. Lgs. n. 165/2001.

Nel merito, la Corte puntualizza che le polizze in questione non riguardano la responsabilità amministrativo-contabile, ma la responsabilità civile verso terzi per i danni arrecati dai dipendenti nell’esercizio delle attività dell’allegato I.10. Il referente è l’art. 28 Cost., che affianca alla responsabilità diretta del funzionario quella solidale dell’amministrazione, e, per il personale degli enti locali, l’art. 93 del D. Lgs. n. 267/2000 in raccordo con l’art. 22 del d.P.R. n. 3/1957. L’ente può assicurare solo i rischi rientranti nella propria sfera di responsabilità patrimoniale, per evitare la deresponsabilizzazione del personale.

Il Collegio rileva poi che il D. Lgs. n. 36/2023 introduce fattispecie che impongono la stipula di polizze per rischi non rientranti nella responsabilità patrimoniale dell’ente. L’art. 2, comma 4, impone alle stazioni appaltanti di adottare azioni per la copertura assicurativa dei rischi del personale; gli artt. 42 e 45, in combinato disposto con gli allegati I.7 e I.10, dettano discipline puntuali. Poiché siffatte previsioni sono eccezionali rispetto alla regola generale, opera il principio dell’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile: non si applicano oltre i casi e i tempi considerati.

Ne consegue che residua l’obbligo di stipulare le polizze in funzione incentivante e nei limiti del comma 5, a beneficio dei dipendenti che svolgono le funzioni dell’allegato I.10, per le ipotesi di responsabilità professionale, restando impregiudicate le altre coperture.