Opposizione a sanzione per ZTL: il giudice ordinario disapplica l’atto presupposto (Cass. civ. Sez. II n. 27175 del 10.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione per violazione del codice della strada la giurisdizione spetta al giudice ordinario, dinanzi al quale è in contestazione il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme fuori dei casi previsti dalla legge. A tale giudice compete il potere di sindacare in via incidentale, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria. L’atto che istituisce la ZTL costituisce atto presupposto della violazione del divieto e integra la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata. Il giudice non può quindi sottrarsi al sindacato incidentale sulla sua legittimità, né affermare che i profili di invalidità vadano fatti valere dinanzi al giudice amministrativo. Il verbale di accertamento, quanto alle operazioni compiute dal verbalizzante, è coperto dall’efficacia probatoria dell’atto pubblico e fa piena prova fino a querela di falso.

Il Fatto

La vicenda origina dall’opposizione proposta da una società dinanzi al Giudice di pace avverso un’ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto per una violazione del codice della strada rilevata in zona a traffico limitato. A fondamento dell’opposizione la società dedusse il difetto di prova della delega conferita al funzionario che aveva sottoscritto il provvedimento, la nullità dell’ordinanza per omesso deposito della documentazione relativa all’infrazione e l’illegittimità del verbale, posto che la ZTL andava istituita con delibera della Giunta comunale e non con ordinanza sindacale.

Il Giudice di pace rigettò l’opposizione e il Tribunale, in contumacia della Prefettura, respinse l’appello. In particolare, il Tribunale ritenne inammissibili le censure sulla delega, respinse il motivo sulla mancata produzione della documentazione fotografica e affermò che i profili di invalidità dell’atto istitutivo della ZTL andavano fatti valere davanti al giudice amministrativo. Contro la sentenza la società ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina anzitutto il primo motivo, con cui si lamentava l’omesso esame dell’istanza di accesso agli atti e dell’ordine di esibizione mai adempiuto. Il motivo è inammissibile: la censura contrasta con il rilievo del Tribunale secondo cui di tale istanza non v’è traccia in atti. Non si prospetta dunque un errore di diritto, ma un errore di fatto di natura revocatoria, ai sensi dell’art. 395, n. 4, cod. proc. civ., da far valere con la revocazione davanti al medesimo Tribunale e non con il ricorso per cassazione.

Il secondo motivo, relativo alla ritenuta fede privilegiata del verbale, è infondato. Richiamato l’art. 2700 cod. civ., la Corte osserva che le operazioni compiute dal verbalizzante, compreso l’esame dei rilievi fotografici, sono coperte dall’efficacia probatoria dell’atto pubblico e fanno piena prova fino a querela di falso. Le contestazioni sulla mancata esposizione delle circostanze dell’accertamento vanno proposte nel procedimento per querela di falso, come affermato da Cass. civ., Sez. VI-2, n. 339/2012. Il valore di prova legale non è affievolito dalla mancata produzione della documentazione fotografica (Cass. civ., Sez. VI-2, n. 4898/2015; Cass. n. 8675/2005).

È invece fondato il terzo motivo. Il Tribunale aveva respinto la censura sull’atto istitutivo della ZTL affermando che essa andava fatta valere davanti al giudice amministrativo. La Corte rileva che tale motivazione si discosta dal consolidato orientamento secondo cui, nel giudizio di opposizione, il giudice ordinario ha la giurisdizione e può sindacare in via incidentale, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria (Cass. n. 22793 del 2014; Cass. Sez. Un. n. 116 del 2007; Cass. n. 6627 del 2003).

Nella specie l’atto che istituiva i limiti alla circolazione, ai sensi dell’art. 7 cod. strada, è atto presupposto della violazione del divieto: il Tribunale non poteva quindi sottrarsi al sindacato incidentale sulla sua legittimità. La sentenza è cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio al Tribunale in persona di diverso magistrato, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.