Proroga generalizzata illegittima se la gara non è indetta (TAR Liguria n. 250 del 24.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
È illegittima, per contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, la delibera con cui un Comune dispone la proroga generalizzata della scadenza delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative in assenza di una procedura selettiva già indetta. Il diritto unionale ammette esclusivamente proroghe c.d. tecniche, ossia finalizzate a consentire la conclusione di gare già avviate, rimanendo irrilevante il mero proposito di indirle in futuro. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato conserva l’interesse a ricorrere anche dopo la cessazione di efficacia dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 287/1990, al fine di orientare l’attività amministrativa verso la tutela della concorrenza. In caso di conflitto di interessi con l’Avvocatura dello Stato, l’Amministrazione può legittimamente conferire il mandato a un avvocato del libero foro senza preventivo parere ex art. 5 R.D. n. 1611/1933.

Il Fatto

Un Comune, a pochi giorni dalla scadenza del termine del 31 dicembre 2023 fissato dall’Adunanza Plenaria per la riassegnazione delle concessioni demaniali marittime, adottava una delibera di proroga generalizzata dell’efficacia dei titoli concessori al 31 dicembre 2024, in applicazione dell’art. 3 L. n. 118/2022 nel testo anteriore alle modifiche di cui alla L. n. 14/2023. La proroga veniva disposta senza che fosse stata indetta alcuna procedura selettiva, nonostante il biennio concesso dalle sentenze gemelle n. 17 e 18 del 2021 fosse decorso inutilmente.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, dopo un parere precontenzioso rimasto senza riscontro, impugnava la delibera deducendone l’illegittimità per violazione del diritto eurounitario. Nel corso del giudizio il Comune emanava ulteriori provvedimenti, tra cui la lex specialis e la determina di indizione della gara, mantenendo tuttavia ferma la proroga generalizzata sino al 30 settembre 2027 e senza fissare un termine certo per la conclusione della procedura.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di ius postulandi dell’Autorità, la quale aveva conferito mandato a un avvocato del libero foro senza preventivo parere dell’Avvocato Generale dello Stato ex art. 5 R.D. n. 1611/1933. Richiamando Cons. Stato, sez. VII, n. 75/2026, il Collegio ha ritenuto sussistenti le “ragioni assolutamente eccezionali” che legittimano la deroga al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato, ravvisandole nell’oggettivo conflitto di interessi tra la posizione sostanziale dell’Autorità, che deduce il contrasto della normativa interna con il diritto unionale, e il ruolo istituzionale dell’Avvocatura, tenuta a difendere la conformità dell’ordinamento interno dinanzi alle Corti sovranazionali.

Quanto all’eccezione di improcedibilità, il Collegio ha escluso che la cessazione di efficacia dell’atto impugnato al 31 dicembre 2024 e la sopravvenienza di nuovi provvedimenti potessero determinare il venir meno dell’interesse a ricorrere. La proroga generalizzata al 30 settembre 2027 disposta dal DL n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024, è stata disapplicata, conformemente alla giurisprudenza consolidata. L’interesse dell’Autorità, ex art. 21-bis L. n. 287/1990, non è strumentale al risarcimento del danno ma è finalizzato ad ottenere una pronuncia di accertamento dell’illegittimità che orienti pro futuro l’azione amministrativa, evitando il perverso meccanismo delle “proroghe a catena”.

Nel merito, il Collegio ha accolto il ricorso. La delibera impugnata risultava illegittima in primo luogo per avere applicato una norma già abrogata, essendo l’art. 3 L. n. 118/2022, nella versione originaria, stato modificato dalla L. n. 14/2023 fin dal 24 febbraio 2023. Sotto il profilo sostanziale, la proroga disposta non integrava gli estremi della proroga tecnica consentita dall’art. 3, comma 3, L. n. 118/2022, la cui esegesi letterale richiede che la selezione pubblica sia stata “effettivamente iniziata”, non essendo sufficiente il mero proposito di indirla, come precisato da Cons. Stato, sez. VII, n. 1129/2025.

La censura ha carattere decisivo e assorbente: le incertezze normative, la necessità di ricognizione delle concessioni e l’esigenza di continuità gestionale non costituiscono legittime ragioni ostative all’indizione della gara, tanto più che numerosi Comuni liguri avevano già concluso le procedure selettive. Il Tribunale ha infine respinto l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, trattandosi di questione palesemente infondata atteso che non sussisteva il presupposto della previa indizione della gara. All’esito, gli atti sono stati dichiarati illegittimi ai sensi dell’art. 34, comma 3, C.p.a. e art. 21-bis L. n. 287/1990, con l’indicazione che il Comune dovrà concludere la gara entro giugno 2026, essendo le concessioni in essere divenute inefficaci in quanto oggetto di proroga generalizzata.