Regolamento di giurisdizione inammissibile se denuncia solo illegittimo esercizio del potere (Cass. civ. Sez. Un. n. 24045 del 27.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il difetto assoluto di giurisdizione, denunciabile con il regolamento preventivo ex art. 41 cod. proc. civ., è configurabile solo quando nell’ordinamento manchi una norma astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto, sì che la domanda non sia conoscibile da alcun giudice, né in astratto né in concreto. Ogni questione relativa all’idoneità di una norma a proteggere il concreto interesse affermato attiene invece al merito della controversia. Ne consegue che è inammissibile il regolamento con cui si deduca l’illegittimo esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo, prospettandone lo sconfinamento nella sfera della discrezionalità amministrativa: la censura non investe i limiti esterni della giurisdizione, ma solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo.

Il Fatto

Il proprietario di un immobile sito in Bologna è stato autorizzato, con più provvedimenti amministrativi, alla demolizione e ricostruzione dell’edificio. I proprietari frontisti hanno impugnato quei provvedimenti dinanzi al TAR Emilia-Romagna, che li ha annullati con sentenza n. 649 del 2022, ordinando il riesame secondo i criteri indicati in motivazione. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3868 del 2023, ha confermato la decisione.

Il Comune di Bologna ha poi proposto ricorso ai sensi dell’art. 112, comma 5, cod. proc. amm., chiedendo al TAR di chiarire la portata del comando, con particolare riferimento alle modalità del riesame. Nel corso di quel giudizio i frontisti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la domanda del Comune mirasse in realtà a far integrare autoritativamente le precedenti pronunce, con sconfinamento nel potere amministrativo e conseguente difetto assoluto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni unite ricostruiscono anzitutto la nozione di difetto assoluto di giurisdizione. Esso ricorre solo quando manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio, così che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere. La questione relativa all’idoneità della norma a proteggere il concreto interesse affermato dalla parte appartiene invece al merito della controversia, come affermato da Cass., Sez. Un., n. 17954/2007 e n. 10375/2007. In altri termini, il difetto assoluto di giurisdizione è configurabile solamente quando la domanda non risulti conoscibile, né in astratto né in concreto, da alcun giudice (Cass., Sez. Un., n. 15601/2023).

Nel caso esame, l’amministrazione ha adito il TAR invocando una norma — l’art. 112, comma 5, cod. proc. amm. — che le riconosce espressamente tale possibilità. I ricorrenti non contestano l’esistenza della norma, ma sostengono che essa sia stata utilizzata in modo improprio, perché il Comune non avrebbe chiesto chiarimenti, bensì una integrazione delle decisioni sul modo di esercizio di un potere rimesso alla discrezionalità amministrativa.

Così identificato l’assunto, la Corte replica che la questione sottoposta alle Sezioni unite non investe la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma pone soltanto il problema della legittimità dell’esercizio del potere medesimo (Cass., Sez. Un., n. 3447/2023). La censura, dunque, non è idonea a fondare un regolamento di giurisdizione.

La Corte richiama poi la giurisprudenza amministrativa sul rimedio dell’art. 112, comma 5, cod. proc. amm. Il ricorso per chiarimenti non è riconducibile alle azioni di ottemperanza e presuppone dubbi e incertezze sull’esatta portata del comando conformativo, senza introdurre nuove doglianze volte a modificare le statuizioni rese (Cons. Stato n. 5971/2023 e n. 3138/2024). Esso è proponibile dalla parte soccombente nel giudizio di cognizione: la parte vittoriosa, ove ritenga l’esecuzione non conforme, deve attendere l’evolversi dell’azione amministrativa e, in caso di violazione o elusione, proporre ordinario ricorso per l’ottemperanza. Il ricorso è pertanto inammissibile, con condanna dei ricorrenti alle spese di lite.