Sanzioni Consob non penali e doveri degli amministratori non esecutivi (Cass. civ. Sez. II n. 25870 del 22.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per le violazioni degli obblighi informativi sui prospetti di offerta al pubblico, diverse da quelle per manipolazione del mercato, non hanno natura sostanzialmente penale. Ne consegue che non trovano applicazione le modifiche alla parte V del d.lgs. n. 58 del 1998 introdotte dal d.lgs. n. 72 del 2015 per le violazioni commesse prima dell’entrata in vigore delle disposizioni attuative, operando il principio del tempus regit actum e non il favor rei. Nel procedimento sanzionatorio Consob il diritto di difesa è assicurato dalla previsione di un congruo termine per le difese scritte, non essendo l’audizione personale un incombente imprescindibile. Gli amministratori non esecutivi di una banca sono tenuti, ai sensi dell’art. 2381, commi terzo e sesto, cod. civ., ad agire in modo informato e rispondono a titolo di colpa, con presunzione di colpevolezza ex art. 3 della legge n. 689 del 1981, qualora non si siano attivati a fronte di segnali di allarme percepibili con la diligenza della carica.

Il Fatto

All’esito di una verifica ispettiva condotta presso un istituto di credito, la Consob ha applicato a un vicepresidente del consiglio di amministrazione la sanzione pecuniaria di euro 60.000,00, per effetto del cumulo giuridico tra due sanzioni, in relazione all’omissione di informazioni rilevanti nei prospetti relativi a due aumenti di capitale deliberati nel 2014. La contestazione riguardava la mancata rappresentazione delle modalità di determinazione del prezzo delle azioni, dei finanziamenti strumentali alla sottoscrizione e all’acquisto dei titoli, nonché della compravendita delle azioni della banca.

Il destinatario ha proposto opposizione, chiedendo l’annullamento della sanzione. La Corte d’appello ha respinto la domanda. L’interessato ha quindi proposto ricorso per cassazione, articolato in diciannove motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto la questione di giurisdizione, riaffermando che l’opposizione alle sanzioni Consob spetta al giudice ordinario, in linea con la lettura degli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 162 del 2012 e con l’indirizzo delle Sezioni Unite n. 4362 del 2021 e n. 25476 del 2021. La richiesta di una pronuncia additiva che estenda la giurisdizione esclusiva amministrativa è inammissibile, trattandosi di scelta rimessa al legislatore.

Sul termine di decadenza di centottanta giorni per la contestazione, il Collegio precisa che esso decorre non dalla constatazione del fatto, ma dall’accertamento del fatto, ossia dal giorno in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria. Il giudizio di fatto della Corte territoriale sul rispetto del termine è insindacabile in sede di legittimità.

Quanto allo ius superveniens, la Corte esclude la natura sostanzialmente penale delle sanzioni Consob diverse da quelle per manipolazione del mercato. Richiamando il proprio consolidato indirizzo (Cass. n. 20689 del 2018, Cass. n. 12031 del 2022, Cass. n. 4524 del 2021), afferma che il principio del favor rei non si estende, in assenza di specifica disposizione, alla materia delle sanzioni amministrative, retta dal tempus regit actum. L’art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015 non presenta profili di illegittimità costituzionale.

Sui profili di contraddittorio, la Corte ribadisce che le garanzie del procedimento sanzionatorio Consob sono riconducibili al livello del contraddittorio procedimentale, di tipo verticale e collaborativo, non a quello processuale di tipo orizzontale. Quanto agli obblighi informativi, gli schemi comunitari di prospetto indicano solo le informazioni minime, mentre l’art. 94 TUF contiene una previsione elastica e residuale.

Sul piano soggettivo, la Corte conferma la responsabilità dell’amministratore non esecutivo. In caso di irrogazione di sanzioni, l’autorità ha l’onere di dimostrare l’esistenza di segnali di allarme che avrebbero dovuto indurre i consiglieri non esecutivi, rimasti inerti, ad attivarsi; spetta invece a questi ultimi provare di avere tenuto la condotta attiva dovuta. La presunzione di colpa ex art. 3 della legge n. 689 del 1981 è compatibile con gli artt. 6 CEDU e 27 Cost. Il ricorso è rigettato, con condanna alle spese e obbligo di ulteriore contributo unificato ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.