Sanzioni Consob e giurisdizione del giudice ordinario: rigetto del ricorso (Cass. civ. Sez. II n. 25441 del 16.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative all’applicazione delle sanzioni amministrative irrogate dalla Consob ai sensi del d.lgs. n. 58 del 1998 per violazioni in materia finanziaria sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, la cui cognizione si estende agli atti amministrativi e ai regolamentari presupposti, incidendo su posizioni di diritto soggettivo. L’opposizione all’ordinanza-ingiunzione non configura impugnazione dell’atto, ma introduce un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa dell’autorità amministrativa, con piena cognizione sulla legittimità e fondatezza del provvedimento. Le sanzioni Consob per la violazione dell’art. 94, comma 2, TUF non hanno natura sostanzialmente penale e restano estranee al principio del favor rei e alla retroattività della legge più favorevole. In materia di sanzioni amministrative vale il principio di irretroattività, salvo diversa previsione del legislatore.

Il Fatto

Una componente del collegio sindacale di una banca popolare ha proposto opposizione avverso la delibera con cui la Consob le aveva irrogato, ai sensi dell’art. 191 del TUF, una sanzione amministrativa pecuniaria per la violazione dell’art. 94, comma 2, TUF, commessa nella pubblicazione dei prospetti informativi relativi a emissioni obbligazionarie. La sanzione era stata determinata applicando il cumulo giuridico ex art. 8, comma 1, della legge n. 689 del 1981.

La Corte d’appello aveva respinto l’opposizione con sentenza confermata in sede di legittimità. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione articolato in tredici motivi, deducendo, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, la natura sostanzialmente penale della sanzione, la violazione del principio di specialità e profili di nullità del provvedimento sanzionatorio.

La Motivazione della Corte

La Corte ha anzitutto respinto il motivo sul difetto di giurisdizione, osservando che il procedimento dell’art. 195 del TUF, articolato su un unico grado, non comprime il diritto di azione e di difesa. L’opposizione introduce un giudizio di piena cognizione sulla legittimità e fondatezza della sanzione, e l’impossibilità di cumulare domande diverse dall’annullamento costituisce una scelta processuale non irragionevole.

Sul versante della giurisdizione, la Corte ha richiamato il principio per cui la giurisdizione sul potere sanzionatorio appartiene di regola al giudice ordinario, vertendosi su diritti soggettivi. La devoluzione al giudice amministrativo opera solo in presenza di un’apposita disposizione di legge. La Corte ha inoltre escluso che la questione di costituzionalità, volta a introdurre un nuovo caso di giurisdizione esclusiva, possa essere accolta, essendo la relativa scelta rimessa alla discrezionalità del legislatore.

La Corte ha poi affrontato il tema della natura della sanzione. Richiamando la giurisprudenza consolidata, ha escluso che le sanzioni Consob per la violazione dell’art. 94 TUF abbiano natura sostanzialmente penale, non essendo equiparabili, per tipologia, severità e incidenza patrimoniale, alle sanzioni per abuso di informazioni privilegiate o manipolazione del mercato. Ne deriva l’inapplicabilità del principio di retroattività della legge più favorevole. Il regime transitorio dell’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72 del 2015 non consente distinzioni tra disposizioni sostanziali e procedurali, dovendo l’efficacia delle nuove norme decorrere dal completamento del quadro attuativo.

In tema di elemento soggettivo, la Corte ha confermato che per l’applicazione della sanzione è sufficiente la colpa del trasgressore, gravando sull’incolpato la prova dell’inesigibilità del comportamento. Quanto alla posizione dei sindaci, si è ribadito che il dovere di vigilanza ex art. 2403 c.c. attiene al regolare svolgimento dell’intera gestione dell’ente, con conseguente responsabilità per il controllo inadeguato, indipendentemente dall’esito delle singole operazioni.

Da ultimo, la Corte ha respinto l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, richiamando le ipotesi dell’acte éclairé e dell’acte clair. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna alle spese e con l’ulteriore contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002.