Sanzioni Covip ai sindaci del fondo pensione per sforamento dei limiti valutari (TAR Lazio n. 3314 del 23.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate da autorità indipendenti, il termine di novanta giorni per la contestazione degli addebiti, previsto dall’art. 19 quinquies, comma 1, d.lgs. n. 252/2005, decorre non dalla mera conoscenza del fatto sanzionabile, ma dal completamento dell’accertamento dell’infrazione, comprensivo della verifica di entità, cause, dimensione temporale ed effetti della condotta e delle posizioni soggettive dei responsabili. Il parere di un organismo interno di supporto all’istruttoria, privo di efficacia vincolante ed esterna, non integra la denunciata commistione tra fase istruttoria e fase decisoria, né impone un contraddittorio procedimentale ulteriore rispetto a quello assicurato dalle garanzie giurisdizionali di piena cognizione. I componenti del collegio sindacale di una forma pensionistica complementare rispondono, ai sensi dell’art. 19 quater, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 252/2005, del mancato rispetto dei limiti agli investimenti a titolo di culpa in vigilando, non esaurendosi i loro doveri nel controllo formale della documentazione prodotta dai soggetti operativamente preposti. La pubblicazione del provvedimento sanzionatorio anche in pendenza di ricorso non contrasta con l’art. 48 della direttiva UE 2016/2341, che configura il differimento, l’omissione o l’anonimizzazione come mere facoltà dell’autorità, subordinandole a presupposti di cui grava sulla parte interessata l’onere di allegazione e prova.

Il Fatto

La società gestrice di un fondo pensione aperto e i componenti del suo collegio sindacale impugnavano davanti al TAR Lazio la deliberazione con cui la Covip aveva irrogato a ciascun sindaco una sanzione amministrativa pecuniaria, oltre alla sanzione a carico della società quale obbligata in solido. All’origine dell’atto vi era l’accertato superamento, in relazione a un comparto del fondo, del limite del 30 per cento di esposizione valutaria fissato dall’art. 5, comma 6, d.M. n. 166/2014. Dalle segnalazioni statistiche e di vigilanza trasmesse dalla stessa società erano emersi valori superiori alla soglia in tre date di riferimento del 2022.

I ricorrenti censuravano l’atto sotto molteplici profili: la tardività dell’avvio del procedimento sanzionatorio rispetto al termine di novanta giorni; la mancanza di terzietà del Comitato per l’esame delle irregolarità, con asserita sovrapposizione tra istruttoria e decisione; la carenza del presupposto della mancanza di pregiudizio; l’estraneità dei sindaci ai fatti contestati; la pubblicazione del provvedimento anche in caso di impugnazione, in contrasto con la disciplina eurounitaria; l’erronea quantificazione delle sanzioni. Si costituiva la Covip chiedendo il rigetto. Il ricorso introduttivo era integrato da motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Sul primo motivo, il Collegio ricostruisce il meccanismo dell’art. 19 quinquies, comma 1, d.lgs. n. 252/2005 e degli artt. 6 e 7 del Regolamento sanzionatorio Covip. Il termine di novanta giorni non decorre dalla commissione dei fatti né dalla loro mera conoscenza, ma dal perfezionamento dell’accertamento. Questo esige la valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie e non si esaurisce nella rilevazione contabile dello sforamento. La nota del marzo 2023 conteneva una richiesta di chiarimenti su aspetti ancora da indagare; solo dopo il riscontro societario e la successiva integrazione documentale la Commissione ha potuto definire cause, dimensione temporale, responsabilità ed effetti della violazione.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza amministrativa sul punto: Cons. Stato, sez. VI, n. 4020 del 2021 e Cons. Stato, sez. VI, n. 2328 del 2016 escludono che il termine per la contestazione decorra dalla consumazione dell’infrazione, collegandolo al completamento dell’attività di verifica di tutti gli elementi dell’illecito, anche in ragione della complessità della fattispecie. Ne deriva che la fase di accertamento non è comprimibile entro il termine di novanta giorni, che è a essa aggiuntivo. La doglianza di tardività è quindi respinta, anche con riguardo all’art. 10-bis della legge n. 241/1990, non sussistendo un obbligo di puntuale confutazione delle osservazioni del privato.

Sul secondo motivo, il Collegio qualifica il Comitato per l’esame delle irregolarità come articolazione interna di Covip, organo consultivo di supporto al responsabile del procedimento. Il suo parere è privo di efficacia esterna e vincolante per l’istruttore, per il direttore generale che predispone la contestazione e per l’organo di vertice che decide la sanzione. La composizione non si sovrappone all’organo decisorio; la funzione è di concertazione tra dirigenti dei diversi settori. Esclusa la commistione tra istruttoria e decisione, resta assicurato il contraddittorio, essendo sufficiente che le garanzie difensive trovino piena espansione nel successivo giudizio a giurisdizione piena, secondo il canone indicato dalla sentenza Grande Stevens c. Italia della Corte europea dei diritti dell’uomo. L’istanza istruttoria sui documenti del Comitato è quindi superflua.

Sul presupposto della mancanza di pregiudizio, il Tribunale osserva che l’art. 19 quinquies esclude il dovere sanzionatorio solo in caso di mancanza di pregiudizio, e non di pregiudizio di ridotta entità; la simulazione versata in atti dalla stessa società attestava una pur modesta incidenza sui flussi degli aderenti.

Quanto alla posizione dei sindaci, gli artt. 2403 e 2407 cod. civ. delineano doveri di vigilanza sostanziale sul concreto funzionamento dell’assetto organizzativo, non riducibili a controllo formale. La fattispecie sanzionatoria dell’art. 19 quater, comma 2, lett. c), configura una presunzione di colpa, che i sindaci avrebbero dovuto vincere provando le iniziative concretamente assunte per verificare l’efficacia dei controlli. Infine, sulla pubblicazione e sulla quantificazione, il Collegio esclude il contrasto con la disciplina eurounitaria e rileva che le sanzioni sono state irrogate in misura ampiamente inferiore alla media della forbice edittale, con esercizio legittimo della discrezionalità.