Silenzio assenso edilizio e sopravvenuta modifica del regolamento comunale (Cons. Stato n. 6050 del 24.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il termine per la formazione del silenzio assenso sul titolo edilizio decorre a condizione che la situazione normativa di riferimento resti immutata. Qualora, nelle more del procedimento, sopravvenga una modifica integrativa del regolamento edilizio comunale, il titolo non si perfeziona per silentium e l’amministrazione è legittimata a richiedere una nuova integrazione documentale, essendo mutati i presupposti giuridici del rilascio. La ratio dell’istituto è infatti una reazione dell’ordinamento all’inerzia del Comune a fronte di condizioni che permangano identiche dall’inizio; una sopravvenienza normativa impone una rinnovata valutazione dei presupposti. Il richiamo al permesso di costruire convenzionato di cui all’art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001 va qualificato secondo il contenuto effettivo dell’atto, non secondo il nomen iuris adoperato.

Il Fatto

Il proprietario di un terreno in zona di espansione F1, destinata a standard e attrezzature di interesse pubblico, otteneva un permesso di costruire nel 2019, poi variato nel 2020, per una struttura ludico-ricreativa e una palestra. Nel luglio 2024 presentava istanza di mutamento di destinazione d’uso da ludico-ricreativa a commerciale.

Nelle more, il Comune adottava una delibera consiliare con cui approvava un regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale nelle zone F1 e uno schema di convenzione per il rilascio dei titoli edilizi. Il responsabile del procedimento chiedeva poi un’integrazione documentale. Il privato comunicava di non voler procedere, sostenendo la scadenza del termine e la formazione del silenzio assenso e l’illegittimità della delibera. Il TAR Campania rigettava il ricorso; il privato proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dalla giurisprudenza consolidata secondo cui il titolo edilizio si forma per silentium anche quando l’attività non sia conforme alle norme, purché possieda i requisiti essenziali di cui all’art. 20, comma 1, d.P.R. n. 380/2001. Il Collegio richiama le proprie pronunce Sez. IV n. 11217 del 2023, n. 8156 del 2023, n. 3813 del 2024 e n. 7768 del 2024, e la Sez. VI n. 5746 del 2022.

Il ragionamento poggia su più argomenti: la previsione dell’annullabilità d’ufficio del provvedimento formatosi ai sensi dell’art. 20 presuppone che la violazione di legge non incida sul perfezionamento della fattispecie; l’art. 2, comma 8-bis, legge n. 241/1990 conferma che, decorso il termine, residua all’amministrazione solo il potere di autotutela; l’art. 2, comma 2-bis, legge n. 241/1990 riconosce al privato il diritto a un’attestazione del decorso dei termini.

La fattispecie concreta è però diversa. Il Collegio osserva che, nelle more della formazione del silenzio, è sopravvenuta una modifica integrativa del regolamento edilizio. La ratio dell’istituto è una reazione all’inerzia del Comune dinanzi a una situazione normativa non modificata nel tempo: il titolo matura solo se le condizioni permangono identiche dall’inizio. Una modifica sopravvenuta comporta necessariamente una nuova valutazione dei presupposti. La richiesta di integrazione del settembre 2024 è quindi legittima.

Quanto al richiamo al permesso di costruire convenzionato di cui all’art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, la Corte ritiene che esso sia puramente descrittivo e non definisca i presupposti applicativi. La convenzione persegue lo scopo di assicurare la pubblica fruizione dell’opera. L’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, prescindendo dal nomen iuris, secondo i principi di Ad. Plen. n. 3 del 2003 e Cons. Stato n. 3552 del 2020. La disciplina impugnata non costituisce una variante alle norme tecniche di attuazione della zona F1, già destinata a standard e attrezzature di interesse pubblico. Il richiamo del TAR all’art. 31-bis l.r. n. 16/2004 è inconferente, non essendo mai richiamato dal provvedimento impugnato.

L’appello è quindi rigettato, con compensazione delle spese del grado in ragione della complessità della questione.