Inesperibile il rito del silenzio per l’adozione di regolamenti regionali (Cons. Stato n. 5403 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il rito avverso il silenzio non è esperibile per ottenere l’adozione di atti normativi secondari, quali i regolamenti regionali. In caso di mancata adozione di atti amministrativi generali, l’esperibilità dell’azione è legata alla possibilità di individuare soggetti titolari di un interesse giuridicamente tutelato, diverso da quello della generalità dei consociati. Per gli atti normativi secondari, invece, la questione attiene agli effetti della eventuale condanna: questa non potrebbe essere seguita dalla nomina di un commissario ad acta, ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., perché l’esercizio di un potere sostitutivo violerebbe le prerogative che la stessa Costituzione attribuisce agli organi politici, con riferimento agli artt. 117, comma 6, e 120, comma 2, Cost. La preclusione non è superabile in via analogica, desumendosi dall’art. 1, comma 1, d.lgs. n. 198 del 2009 la volontà del legislatore di sottrarre al sindacato del giudice la mancata adozione di atti normativi.

Il Fatto

Una società titolare di una struttura socio-sanitaria classificata come casa famiglia presentava istanza di autorizzazione all’ampliamento da 8 a 16 posti letto ai sensi dell’art. 7 della legge della Regione Puglia n. 9 del 2017. La Regione riscontrava l’inammissibilità dell’istanza in forza dell’art. 29, comma 7, della medesima legge, che precludeva ogni valutazione in mancanza del regolamento regionale sul fabbisogno.

Dopo la rinnovazione dell’istanza al Comune e la diffida del 2024 rimasta senza riscontro, la società adiva il TAR Puglia per l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia. Il TAR accoglieva il ricorso, ordinando alla Regione di adottare il regolamento e al Comune di concludere il procedimento. La Regione proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il rapporto tra il rito del silenzio e l’inerzia nell’adozione di atti regolamentari. Il TAR si era discostato dall’orientamento maggioritario richiamando un recente precedente del Consiglio di Stato (Sez. VI n. 3652 del 2025), che però, secondo il Collegio, non individua con chiarezza i presupposti per promuovere il ricorso avverso la mancata emanazione di atti normativi, arrivando anzi a escludere il sindacato sul ritardo nell’adozione dei regolamenti.

Il Consiglio di Stato opera quindi una distinzione tra atti amministrativi generali e atti normativi secondari. Per i primi, l’esperibilità dell’azione avverso il silenzio dipende dalla possibilità di individuare soggetti con un interesse differenziato; si tratta di un problema di legittimazione attiva e interesse a ricorrere. Per gli atti normativi secondari, invece, il nodo non è solo l’astratta individuazione dei soggetti legittimati, ma gli effetti della eventuale condanna.

La condanna all’adozione del regolamento, osserva il Collegio, non potrebbe essere seguita dalla nomina di un commissario ad acta, come previsto in via generale dall’art. 117, comma 3, c.p.a.: l’esercizio di un potere sostitutivo violerebbe le prerogative che la Costituzione attribuisce agli organi politici, come desumibile dagli artt. 117, comma 6, e 120, comma 2, Cost.

Un argomento in tal senso si trae dall’art. 1, comma 1, d.lgs. n. 198 del 2009, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni, che limita l’azione agli atti amministrativi generali non aventi contenuto normativo. Il legislatore ha così inteso sottrarre al sindacato la mancata adozione di atti normativi per salvaguardare l’autonomia degli organi di indirizzo politico. Resta impregiudicata la questione, non rilevante nel caso di specie, della possibile tutela risarcitoria.

Nel caso concreto, la legge regionale non prevede alcun termine per l’adozione del regolamento e la disciplina transitoria trovava proprio applicazione nelle more dell’adozione. Il terzo motivo di appello è quindi accolto, con assorbimento del quarto, e il ricorso di primo grado è respinto. Le spese del doppio grado sono compensate.