Gara per superfici pubblicitarie: legittimo lo schema bifasico tra concessione e autorizzazione (TAR Sicilia n. 684 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico si articola in due fasi distinte. La prima, di natura concessoria, attribuisce mediante gara la disponibilità di porzioni di territorio comunale, definendo di massima il numero e la superficie degli impianti collocabili. La seconda, di natura autorizzatoria, individua i singoli impianti e ne rilascia i titoli abilitanti ai sensi dell’art. 23 del Codice della Strada e degli artt. 47 e ss. del relativo regolamento di esecuzione. Ne consegue che l’oggetto del contratto può essere legittimamente descritto come possibilità di collocare impianti nei limiti di numero, tipologia e superficie fissati dal piano generale, senza che l’omessa indicazione preventiva dell’esatta ubicazione dei singoli impianti integri indeterminatezza dell’oggetto o clausola escludente.

Il Fatto

La società ricorrente impugnava il bando con cui il Comune di Palermo aveva indetto la procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione decennale delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico, suddivise in 14 macrolotti e aggiudicate con il criterio del massimo rialzo sul canone annuo posto a base d’asta, oltre agli atti presupposti (regolamento CUP, regolamento sulla pubblicità e piano generale degli impianti).

La ricorrente contestava l’incompletezza della lex specialis, l’indeterminatezza dell’oggetto, l’impossibilità di stimare la convenienza dell’offerta e il difetto di pianificazione territoriale a monte, deducendo anche l’illegittimità derivata degli atti regolamentari. Il Comune si costituiva con difese limitate. All’udienza pubblica del 21 novembre 2025 il Collegio segnalava possibili profili di inammissibilità parziale e disponeva incombenti istruttori; alla successiva udienza la ricorrente dichiarava di non aver presentato domanda di partecipazione.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio ha confermato la parziale inammissibilità del ricorso per difetto di interesse. Chi non partecipa alla gara può impugnare immediatamente il bando solo se le sue previsioni hanno natura di clausola escludente, rendendo impossibile la formulazione dell’offerta. Sono pertanto ammissibili i motivi sull’indeterminatezza dell’oggetto, ma inammissibili quelli sulla paventata violazione delle norme anticorruzione e sul numero dei macrolotti, non essendo chiarito in che modo la partecipazione sarebbe stata impedita.

Nel merito, il Tribunale ha ricostruito la scansione procedimentale dell’art. 53, comma 2, del regolamento CUP, che individua due fasi: una concessoria, in cui si assegna mediante gara la disponibilità di aree entro cui collocare un numero massimo di impianti, e una autorizzatoria, in cui si valutano i progetti e si rilasciano i singoli titoli. La gara impugnata appartiene alla prima fase.

Richiamando l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 25.2.2013 e la sentenza del C.G.A.R.S. n. 306 del 16.3.2022, il Collegio ha qualificato il rapporto come concessorio, avente ad oggetto il godimento di un bene pubblico contingentato, la cui allocazione tramite gara garantisce il confronto concorrenziale e il buon andamento dell’azione amministrativa. La ricorrente ha confuso le due fasi, applicando al rapporto concessorio la definizione di oggetto propria del rapporto autorizzatorio.

Quanto all’accorpamento del territorio in macrolotti, esso risponde a criteri oggettivi di omogeneità ambientale e di espansione urbana, esplicitati nell’art. 2 del disciplinare di gara, e non a scelta arbitraria. La previsione di una valutazione successiva del progetto e di un’eventuale rimodulazione non è irragionevole, ma costituisce alea legittima della procedura, come già affermato da questo Tribunale, sez. III, n. 3843 del 22.12.2023, e dal Cons. Stato, sez. V, n. 1374 del 24.2.2020.

Le censure di illegittimità derivata sono state respinte: nessuna violazione dell’art. 1, comma 821, della legge n. 160/2019, non essendo imposta l’adozione di un unico regolamento né l’indicazione delle caratteristiche tecniche minime; l’art. 53 del regolamento CUP non contrasta con l’art. 23, comma 6, del Codice della Strada; il coinvolgimento della Soprintendenza è correttamente collocato nella fase di validazione dei progetti. Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e per il resto rigettato, con compensazione delle spese.