Giudicato sul silenzio e poteri del commissario ad acta (TAR Campania n. 1695 del 16.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato formatosi su un ricorso avverso il silenzio-inadempimento ha portata eminentemente procedimentale: esso impone all’amministrazione l’obbligo strumentale di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, non anche quello finale di attribuzione del bene della vita sostanziale. Ne deriva che il commissario ad acta, chiamato a dare esecuzione a tale statuizione, non può ampliare il thema decidendum, ma neppure può essere vincolato a un esito predeterminato nei contenuti. L’effetto conformativo del giudicato va ricostruito attraverso la lettura congiunta di dispositivo e motivazione e incontra il limite invalicabile del comando contenuto nella sentenza, che può essere precisato e integrato, ma mai travalicato. Il difetto di copertura finanziaria del progetto approvato, comportando la mera non cantierabilità dell’opera, non si traduce in illegittimità della determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

Il Fatto

Una società esercente attività estrattiva agisce per l’esecuzione di un complesso di pronunce rese da questa Sezione. Con una prima sentenza era stata accertata l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione sulla richiesta di riattivazione di una conferenza di servizi relativa al rifacimento di un cavalcavia che costituisce l’unico accesso carrabile all’attività produttiva.

Una seconda pronuncia, resa in sede di ottemperanza, aveva ordinato di indire e concludere la conferenza, nominando commissario ad acta il Prefetto con facoltà di delega. Il commissario ha quindi adottato il verbale conclusivo della conferenza, approvando un progetto di fattibilità tecnico-economica che prevede, oltre al rifacimento del cavalcavia, una nuova rampa autostradale, un ponte provvisorio e un ponte canale per la regimentazione delle acque. La società impugna tale verbale deducendo l’elusione del giudicato e l’ampliamento dell’intervento rispetto al perimetro fissato in sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla distinzione tra sentenze a effetto vincolante pieno e sentenze a effetto vincolante strumentale. Solo le prime, adottate per difetto dei presupposti o per violazione di termini perentori, vincolano l’amministrazione nei contenuti dell’azione successiva. Le seconde, rese per vizi formali o procedimentali, impongono esclusivamente di eliminare il vizio, lasciando libera l’amministrazione nel merito delle proprie scelte.

Applicando tale criterio, il giudicato scaturito dal ricorso avverso il silenzio reca condizionamenti di natura procedimentale. Richiamando la giurisprudenza amministrativa sull’art. 2 della legge n. 241/1990, il Tribunale osserva che scopo del rimedio è ottenere un provvedimento esplicito che elimini l’inerzia, non la soddisfazione della pretesa sostanziale. Resta fermo, in ogni caso, l’impedimento per il giudice amministrativo di sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni discrezionali.

La ricostruzione del decisum conferma questa lettura. La prima sentenza si limita a ordinare di provvedere sull’istanza, senza accertare la fondatezza della pretesa; la seconda impone di indire e concludere la conferenza di servizi. In nessuna delle due statuizioni è rinvenibile un obbligo di realizzare l’opera nei termini indicati dalla ricorrente. L’inciso motivazionale sul problema del transito non vale a fondare un diritto incondizionato alla realizzazione del cavalcavia.

Il Collegio esclude poi che il giudice dell’ottemperanza possa integrare il comando giudiziale fino a perimetrare l’oggetto della conferenza. L’attività integrativa trova un limite invalicabile nel perimetro oggettivo del giudicato: il comando può essere precisato, non travalicato. Sul piano fattuale, l’istruttoria dimostra che l’ampliamento del progetto è scaturito da esigenze tecniche e idrogeologiche emerse in corso di procedimento, e non da una scelta arbitraria del commissario. I pareri sfavorevoli inizialmente espressi hanno imposto la rivisitazione del progetto per garantire la continuità idraulica e la sicurezza della viabilità.

Quanto al difetto di copertura finanziaria, esso non determina l’illegittimità della determinazione conclusiva, poiché le norme sul reperimento dei fondi tutelano l’interesse al corretto andamento finanziario dell’amministrazione, estraneo al rapporto intersoggettivo con il privato. Il mandato dell’ausiliario si è esaurito con la conclusione della conferenza, con riespansione delle competenze delle amministrazioni coinvolte per le fasi successive. Infine, la ricorrente ha comunque partecipato alla seduta conclusiva, e l’art. 14-bis della legge n. 241/1990 non impone il coinvolgimento dei soggetti privati. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.