Occupazione sine titulo e scelta tra restituzione e acquisizione sanante (TAR Campania n. 1020 del 30.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
In caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio, il giudice amministrativo non può condannare l’amministrazione alla restituzione dell’area né imporle l’adozione del provvedimento di acquisizione. Spetta all’ente, nell’esercizio della propria discrezionalità, scegliere tra accordo transattivo, restituzione previa riduzione in pristino e acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, entro un termine congruo fissato dal giudice. La mancata conclusione della cessione volontaria integra occupazione sine titulo e non esime l’amministrazione dall’obbligo di definire il procedimento. Le pretese indennitarie e risarcitorie, di natura intrinsecamente unitaria, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di un fondo nel territorio comunale, hanno agito per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dall’ente sull’istanza con cui chiedevano la restituzione dell’area, previo ripristino e pagamento delle indennità, ovvero l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante.

Il fondo era stato interessato da un procedimento espropriativo avviato negli anni Ottanta, definito mediante lo strumento della cessione volontaria inglobata in una delibera consiliare del 1986. Il corrispettivo pattuito risultava percepito, ma l’atto di cessione non era mai stato sottoscritto, contrariamente a quanto avvenuto per i fondi limitrofi. A distanza di circa quarant’anni l’area risultava ancora occupata e l’opera pubblica realizzata. Di qui il ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto disatteso l’eccezione di difetto di legittimazione attiva di uno dei ricorrenti, risultato proprietario di una porzione del fondo in forza di atto di donazione. Ha poi rilevato d’ufficio il parziale difetto di giurisdizione sulle domande indennitarie, devolute al giudice ordinario, richiamando il riparto delineato dalle Sezioni Unite n. 20691 del 2021 e dalla giurisprudenza amministrativa.

Nel merito il Tribunale ha qualificato la cessione volontaria come contratto a oggetto pubblico, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 2/2020. Anche in caso di mancata conclusione dell’atto, l’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 costituisce il congegno astrattamente idoneo a definire la vicenda. L’occupazione non contestata e il mancato trasferimento della proprietà rendono il procedimento espropriativo incompleto.

In ragione del divieto del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, la realizzazione dell’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà né impedisce la restituzione dell’area. Il Collegio ha però ribadito che non spetta al privato né al giudice determinare il destino del fondo: occorre previamente concedere all’amministrazione un termine per decidere, secondo la lettura dell’art. 42 bis fissata dall’Adunanza Plenaria n. 2/2016 e dalle successive pronunce gemelle.

L’ente ha quindi una triplice alternativa: accordo transattivo, restituzione previa riduzione in pristino, oppure acquisizione autoritativa con effetto ex nunc, con corresponsione dell’indennizzo e del risarcimento per l’occupazione illegittima. Il Tribunale non può condannare tout court all’emanazione del provvedimento, per il principio di separazione dei poteri e la tassatività della giurisdizione di merito, ma ha fissato il termine perentorio di novanta giorni per la determinazione dell’ente, con notifica, trascrizione e comunicazione alla Corte dei Conti.