Doppia sanzione Banca d’Italia e Consob viola il ne bis in idem (Cass. civ. Sez. II n. 6078 del 06.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di vigilanza sull’attività di intermediazione finanziaria, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 58 del 1998 delineano un sistema di controllo duale, nel quale alla Banca d’Italia spetta la competenza sul contenimento del rischio e sulla stabilità patrimoniale, mentre alla Consob è demandata quella sulla trasparenza e correttezza dei comportamenti. Ne deriva che i procedimenti sanzionatori avviati dalle due autorità, anche quando investono il medesimo soggetto e vicende connesse, non violano il principio del ne bis in idem, ove sanzionino fatti tipici differenti, preordinati alla tutela di beni giuridici distinti e non sovrapponibili. Il responsabile della funzione di compliance può essere sanzionato dalla Banca d’Italia per le carenze dei controlli interni funzionali a prevenire il rischio di non conformità. In sede di opposizione, il giudice controlla autonomamente la misura della sanzione ex art. 11 della legge n. 689 del 1981, senza vincoli a parametri fissi di proporzionalità. Il termine decadenziale di novanta giorni per la contestazione decorre dall’apposizione del visto del dirigente competente, che suggella l’accertamento.

Il Fatto

A seguito delle indagini condotte dalla Banca Centrale Europea nei confronti di un istituto di credito popolare, la Banca d’Italia, con delibera del Direttorio, applicò al responsabile della funzione di controllo e conformità dell’istituto una sanzione amministrativa pecuniaria per carenze nelle attività di controllo di conformità, in relazione al massiccio ricorso ai cd. finanziamenti erogati in cambio dell’acquisto di azioni proprie.

Il destinatario propose opposizione davanti alla Corte d’appello, che la rigettò. Ha quindi proposto ricorso per cassazione con quattro motivi, deducendo l’incompetenza della Banca d’Italia a sanzionare il responsabile della compliance, la violazione del ne bis in idem rispetto alla sanzione Consob, l’omessa valutazione delle condizioni economiche ai fini della quantificazione e la tardività della contestazione rispetto al termine decadenziale.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto il riparto di competenze tra le due autorità di vigilanza. Richiamando la giurisprudenza di legittimità, il Collegio conferma che il sistema di controllo duale attribuisce alla Banca d’Italia il controllo del rischio e della stabilità patrimoniale e alla Consob quello della trasparenza e della correttezza dei comportamenti. Le condotte sanzionate sono quindi distinte: da un lato le carenze dei controlli interni riconducibili agli artt. 5 e 6 TUF; dall’altro le violazioni degli obblighi di tutela degli investitori e del mercato.

Su questa base la Corte esclude la violazione del ne bis in idem. La sentenza di merito ha escluso l’idem factum evidenziando le diverse finalità delle discipline del TUF e del TUB, in funzione della tutela di beni giuridici diversi e non sovrapponibili. Il ricorrente, dal canto suo, non ha descritto il fatto punito dalla Consob né ha indicato le ragioni per cui i fatti contestati nei due procedimenti dovrebbero ritenersi identici: il motivo è pertanto inammissibile.

Quanto alla quantificazione, la Corte dà continuità all’orientamento secondo cui, nel procedimento di opposizione, il giudice è autonomamente chiamato a controllare la rispondenza della sanzione alle previsioni di legge. Egli non è soggetto a parametri fissi di proporzionalità correlati al numero degli addebiti, né tenuto a controllare la motivazione dell’ordinanza-ingiunzione: determina la sanzione entro i limiti edittali, commisurandola alla gravità del fatto concreto, senza obbligo di specificare i criteri seguiti. La statuizione non è censurabile in legittimità ove quei limiti siano rispettati e dalla motivazione emerga il riferimento ai parametri dell’art. 11, legge n. 689 del 1981.

Infine, sul termine decadenziale, la Corte conferma che, in tema di sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia, il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981 decorre dall’apposizione del visto del dirigente competente. Con tale visto si conclude la fase di accertamento di tutti gli elementi dell’illecito, comprensiva della valutazione e ponderazione dei dati acquisiti e degli atti preliminari. Respinti il primo, il terzo e il quarto motivo e dichiarato inammissibile il secondo, il ricorso è rigettato, con condanna alle spese.