Validità della clausola di salvaguardia nel convenzionamento sanitario (Cons. Stato n. 5 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda Sanitaria Locale è valida e produce l’effetto preclusivo dell’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei tetti di spesa e delle tariffe noti o conoscibili al momento della sottoscrizione. Essa non riguarda gli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né i giudizi pendenti aventi ad oggetto atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a un’annualità precedente. La sottoscrizione dell’accordo integra acquiescenza agli atti presupposti, con conseguente inammissibilità dell’azione che li contesti, senza violazione degli artt. 24 e 113 Cost.

Il Fatto

Una struttura sanitaria privata, titolare di un laboratorio erogante prestazioni per conto del Servizio sanitario della regione Campania, ha impugnato davanti al TAR Campania la deliberazione della Giunta regionale n. 215 del 4 maggio 2022, recante assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa per l’esercizio 2022. Con motivi aggiunti ha poi contestato un decreto dirigenziale e due successive delibere.

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, rilevando che la società aveva sottoscritto la c.d. clausola di salvaguardia, con cui la struttura accetta espressamente e a monte i provvedimenti determinativi di tetti di spesa e tariffe. Proposto appello, la Terza Sezione del Cons. Stato ha segnalato un contrasto con la giurisprudenza del C.G.A.R.S., che aveva ritenuto invalida la clausola per contrasto con l’art. 1462 cod. civ. Il Presidente ha quindi rimesso la questione all’Adunanza plenaria ex art. 99 c.p.a.

La Motivazione della Corte

In via preliminare l’Adunanza plenaria dichiara inammissibili gli interventi delle associazioni. La qualità di ente esponenziale di categoria non integra la legittimazione ex art. 28 c.p.a., poiché la pronuncia su un singolo associato non incide sulla sfera giuridica collettiva, né l’enunciazione di un principio di diritto forma un giudicato erga omnes.

Nel merito il Collegio conferma l’orientamento maggioritario. Le regioni fissano con atti autoritativi e vincolanti il tetto massimo annuale di spesa, in attuazione degli artt. 81 e 97 Cost. e dell’art. 32 Cost. L’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede l’accordo con le strutture private e la sospensione dell’accreditamento in caso di mancata stipula. L’accordo, pur definito “contratto”, è espressione del potere autoritativo esercitato in forma consensuale, secondo il paradigma dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Ne deriva un fenomeno di eterointegrazione del contratto, con contenuto predeterminato dalle delibere regionali.

L’Adunanza plenaria ritiene non applicabile l’art. 1462 cod. civ., richiamato dall’orientamento del C.G.A.R.S., poiché l’art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990 richiama i principi civilistici solo in quanto compatibili con l’interesse pubblico. La struttura che accetta il budget compie una scelta libera e consapevole: può erogare sul libero mercato, ma sceglie il convenzionamento e i suoi vantaggi concorrenziali. La sottoscrizione integra acquiescenza agli atti presupposti, che opera sul piano dell’interesse ad agire ed è compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. quando derivi da condotta libera e univoca.

Neppure sussiste violazione dell’art. 113 Cost., perché la limitazione non deriva da una norma o da un provvedimento, ma dall’accordo volontariamente concluso. Quanto agli artt. 101 e 102 TFUE, la questione è irrilevante, dipendendo da un’analisi concreta del mercato. Il Collegio esclude inoltre che l’eventuale annullamento degli atti a monte determini la nullità degli accordi altrui.

L’Adunanza plenaria precisa infine i limiti della clausola. Essa è valida solo per gli atti richiamati o presupposti, antecedenti o concomitanti alla sottoscrizione: è nulla, per mancanza dell’oggetto ex art. 1418 cod. civ., la rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti e non determinabili. Restano impugnabili le delibere a consuntivo e i giudizi su annualità precedenti. Il principio è enunciato come in massima, con restituzione degli atti alla Terza Sezione ex art. 99, comma 4, c.p.a.