Retrocessione totale: diritto soggettivo senza dichiarazione di inservibilità (Cass. civ. Sez. I n. 17636 del 30.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In caso di retrocessione totale, l’accertamento che l’area espropriata è rimasta completamente inutilizzata per la mancata realizzazione dell’opera pubblica, o per la sua sostituzione con un’opera totalmente differente, è di per sé sufficiente a giustificare la retrocessione in favore del proprietario espropriato. La posizione soggettiva di quest’ultimo si configura come diritto soggettivo, la cui insorgenza non è subordinata alla dichiarazione d’inservibilità prevista dagli artt. 60 e 61 della legge n. 2359/1865. Tale dichiarazione è invece necessaria in caso di retrocessione parziale, poiché in relazione ai beni non utilizzati residua una valutazione discrezionale dell’Amministrazione sulla convenienza di impiegarli in funzione dell’opera realizzata. Spetta al giudice di merito verificare se il trasferimento del fondo sia avvenuto mediante cessione volontaria ai sensi dell’art. 12 della legge n. 865/1971, con conseguente applicabilità dell’istituto della retrocessione, anziché mediante compravendita di diritto comune.

Il Fatto

Il ricorrente, erede del proprietario di un fondo occupato d’urgenza per la realizzazione di un vivaio forestale, aveva ceduto volontariamente l’area all’ente pubblico verso corrispettivo. Anni dopo, appresa l’avvenuta vendita del medesimo fondo a un terzo, propose ricorso al TAR Umbria per l’annullamento degli atti autorizzativi della vendita e la dichiarazione di nullità dell’atto, chiedendo la restituzione dell’immobile e il risarcimento dei danni. Il ricorso fu dichiarato inammissibile per tardività.

Contemporaneamente, il ricorrente convenne l’ente e la società acquirente davanti al Tribunale ordinario, per sentire dichiarare la nullità della cessione volontaria e ottenere la retrocessione dell’immobile. Domanda rigettata in primo grado e, in appello, dalla Corte d’appello di Perugia, che escluse il diritto alla retrocessione per la mancata attivazione della procedura di inservibilità. Il ricorso per cassazione prospetta violazione di legge e omesso esame di fatti decisivi.

La Motivazione della Corte

La Corte, esaminati congiuntamente i due motivi, li ritiene fondati. La sentenza impugnata ha confermato la tesi del primo giudice secondo cui, indipendentemente dalla qualificazione del trasferimento come cessione volontaria ex art. 12 della legge n. 865/1971 o come compravendita, la retrocessione sarebbe preclusa dalla mancata attivazione della procedura dell’art. 63 della legge n. 2359/1865. Tale impostazione non merita condivisione.

Essendo pacifica la qualificazione della pretesa come domanda di retrocessione totale, opera il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità: in tal caso l’accertamento della completa inutilizzazione dell’area per mancata realizzazione dell’opera, o per la sua sostituzione con opera differente, basta a giustificare la retrocessione. La posizione dell’espropriato è diritto soggettivo, non subordinato alla dichiarazione d’inservibilità, che rileva soltanto quando l’opera sia stata eseguita e taluni beni non siano stati materialmente impegnati, residuando allora una valutazione discrezionale dell’Amministrazione (cfr. Cass., Sez. Un. n. 4894/2006, n. 10894/2001, n. 134/2000).

Il principio è confermato dalla stessa pronuncia richiamata dalla Corte territoriale, che, per la retrocessione parziale, ribadisce la necessità di una manifestazione di volontà sull’inservibilità, ma ammette il valore equipollente del comportamento dell’Amministrazione che metta in vendita i beni perché non più necessari (cfr. Cass., Sez. Un. n. 14826/2008, n. 10824/2014; Cons. Stato n. 200/2019).

Non è pertinente il richiamo all’art. 133, comma primo, lett. g), cod. proc. amm., che devolve alla giurisdizione esclusiva amministrativa la domanda di retrocessione anche in caso di sopravvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità (cfr. Cass., Sez. Un. n. 1092/2017): tale pronuncia non prende posizione sui presupposti della retrocessione e riguarda un’ipotesi intesa in senso improprio.

Riveste quindi portata centrale la verifica, ritenuta irrilevante dai giudici di merito, sulla configurabilità dell’atto di trasferimento come cessione volontaria ex art. 12 della legge n. 865/1971 anziché come compravendita di diritto comune, da compiersi in relazione alle concrete modalità della vicenda negoziale e alla pendenza del procedimento espropriativo, che richiede anche l’avvio del subprocedimento indennitario e l’offerta dell’indennità (cfr. Cass. n. 1534/2018, n. 11955/2009, n. 5390/2006). La sentenza va pertanto cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Perugia in diversa composizione.