Sanzioni Consob agli amministratori non esecutivi natura amministrativa e colpa presunta (Cass. civ. Sez. II n. 21220 del 24.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per violazione dell’art. 94, comma 2, del d.lgs. n. 58 del 1998, diverse da quelle per abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato, non hanno natura sostanzialmente penale. Ne consegue che non si applica il principio del favor rei e non trovano applicazione, per le violazioni commesse prima dell’entrata in vigore delle disposizioni attuative, le modifiche alla parte V del d.lgs. n. 58 del 1998 apportate dal d.lgs. n. 72 del 2015, come disposto dall’art. 6 di quest’ultimo decreto. L’illecito amministrativo è punibile a titolo di colpa, operando la presunzione posta dall’art. 3 della legge n. 689 del 1981, con onere del trasgressore di provare di aver agito senza colpa. Gli amministratori non esecutivi di una banca sono tenuti, ai sensi degli artt. 2381 e 2392 cod. civ., ad agire informati e ad attivarsi in presenza di segnali di allarme, non potendo invocare la derivazione delle informazioni dagli organi delegati.

Il Fatto

La Consob, con delibera, applicò a un componente del consiglio di amministrazione di un istituto di credito la sanzione pecuniaria complessiva di euro 10.000,00, per effetto del cumulo giuridico tra le sanzioni previste per i prospetti informativi 2015 e 2014. L’omessa indicazione, nei documenti di registrazione, delle informazioni relative alla sussistenza, all’entità e agli effetti del c.d. capitale finanziato — i finanziamenti erogati dalla stessa banca alla clientela per la sottoscrizione o l’acquisto di azioni proprie — integrava la violazione dell’art. 94, comma 2, del d.lgs. n. 58 del 1998.

Il giudizio di opposizione, proposto davanti alla corte d’appello, venne rigettato. La sentenza di merito escluse la decadenza dal potere sanzionatorio, la natura sostanzialmente penale delle sanzioni e la sussistenza dell’esimente della buona fede, affermando la responsabilità del consigliere per non aver agito in modo informato. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione con plurimi motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte ha ribadito che l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione davanti alla corte d’appello non è impugnazione dell’atto, ma introduce un giudizio sul fondamento della pretesa dell’autorità amministrativa, con piena cognizione sulla legittimità e sulla fondatezza del provvedimento. La giurisdizione spetta al giudice ordinario, perché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sanzionato fuori dei casi di legge ha consistenza di diritto soggettivo perfetto. L’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo richiederebbe una legge e non può essere introdotta con pronuncia additiva, come quella invocata dal ricorrente.

Nel merito dell’elemento soggettivo, la Corte ha confermato che le sanzioni in esame non hanno natura penale in senso sostanziale. La qualificazione non dipende dalla sola afflittività, ma dalla tipologia, dalla severità e dall’incidenza patrimoniale e personale della misura: solo le sanzioni per abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato sono state ritenute sostanzialmente penali in altri precedenti. Da ciò deriva il rigetto delle censure sulla lex mitior e sull’applicabilità del principio del favor rei alle sanzioni amministrative.

Sulla responsabilità dei consiglieri privi di deleghe, la Corte ha richiamato un orientamento consolidato: gli artt. 2381 e 2392 cod. civ. e l’art. 53 del d.lgs. n. 385 del 1993 impongono doveri di particolare pregnanza in capo all’intero consiglio di amministrazione. L’amministratore non esecutivo deve agire in modo informato e, in ragione dei propri requisiti di professionalità, attivarsi in presenza di segnali di allarme, non essendo sufficiente affidarsi alle relazioni degli organi delegati. Non si tratta però di responsabilità oggettiva: occorrono l’inerzia, il fatto pregiudizievole, il nesso causale e la colpa.

La Corte ha quindi respinto la tesi secondo cui la responsabilità dei consiglieri sarebbe configurabile solo a fronte di informazioni complete sulle singole operazioni. Nel settore bancario e dell’intermediazione finanziaria, il dovere di agire informati non si esaurisce nella ricezione passiva delle segnalazioni provenienti dagli organi esecutivi. Anche le circolari della Banca d’Italia, nel rafforzare l’assetto del codice civile, non legittimano una preventiva deresponsabilizzazione dei componenti del consiglio.

La Corte ha poi confermato la presunzione di colpa dell’art. 3 della legge n. 689 del 1981: provata la condotta inosservante, grava sull’autore dell’illecito l’onere di dimostrare di aver agito senza colpa. Il ricorso è stato rigettato, con condanna alle spese e conferma della sussistenza dei presupposti per il contributo unificato.