Delibere interne dell’ente pubblico non vincolano l’appaltatore né fondano affidamento (Cass. civ. Sez. I n. 1391 del 15.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
La volontà negoziale degli enti pubblici che stipulano contratti iure privatorum si desume esclusivamente dal contenuto dell’atto, interpretato secondo i canoni degli artt. 1362 e ss. cod. civ., senza che possano attribuirsi valore interpretativo o ricognitivo alle deliberazioni degli organi competenti, le quali attengono alla fase preparatoria della formazione della volontà e rilevano solo se espressamente richiamate dalle parti. Le delibere interne, per la loro natura prodromica e la loro efficacia meramente interna, non si configurano come atti distinti e funzionalmente autonomi, ma teleologicamente coordinati con il contratto, e pertanto non è ravvisabile un collegamento negoziale. Esse sono altresì inidonee a ingenerare nella controparte un affidamento rilevante ai fini della responsabilità precontrattuale, occorrendo a tal fine l’accertamento di una condotta degli organi rappresentativi o dei funzionari delegati contraria ai doveri di correttezza e buona fede, non essendo sufficiente la mera autorizzazione alla stipulazione.

Il Fatto

Un consorzio, affidatario di un appalto avente ad oggetto l’acquisizione con lettura ottica dei dati contenuti nei moduli cartacei relativi alle denunce di indennità di malattia, convenne in giudizio l’Istituto previdenziale per ottenere il pagamento dei maggiori oneri sopportati. A fondamento della domanda dedusse il ritardo nella consegna dei documenti, la necessità di operazioni preliminari di controllo e l’assegnazione di un quantitativo di lavoro inferiore a quello pattuito.

Il Tribunale accolse la domanda e rigettò l’eccezione di prescrizione. La Corte d’appello, accogliendo l’impugnazione dell’Istituto, rideterminò la somma dovuta in misura assai ridotta. Avverso tale sentenza il consorzio propose ricorso per cassazione articolato in otto motivi.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo, con cui si riproponeva la questione di ammissibilità dell’appello per difetto di specificità, è stato rigettato. La Corte ha qualificato il vizio come di natura processuale, tale da consentire l’esame diretto degli atti di causa: da questi emergeva che l’Istituto aveva individuato la statuizione da riesaminare e le ragioni di fatto e di diritto della modificazione richiesta. Il canone di specificità di cui all’art. 342 cod. proc. civ., nel testo riformulato dall’art. 54 del d.l. n. 83/2012, convertito dalla legge n. 134/2012, non richiede forme sacramentali né un progetto alternativo di decisione, conservando il giudizio di appello natura di revisio prioris instantiae.

Nel merito, il nucleo decisorio riguarda l’esclusione del collegamento negoziale tra le delibere del Consiglio di amministrazione dell’Istituto, l’accordo ministeriale dalle stesse richiamato e il contratto di appalto. La Corte ha ribadito che, nei contratti di diritto privato degli enti pubblici, la volontà negoziale va desunta unicamente dal contenuto dell’atto: le deliberazioni degli organi competenti attengono alla fase preparatoria del negozio e sono prive di valore interpretativo, salvo espresso richiamo. Esse non possono quindi qualificarsi come atti tipologicamente eterogenei e funzionalmente autonomi, coordinati con il contratto, ma come atti prodromici, privi di effetti propri e preordinati alla formazione dell’atto finale.

Quanto all’accordo ministeriale, la Corte ha rilevato che l’Istituto era rimasto estraneo alla sua stipulazione e che non era stato dedotto né dimostrato che il nesso teleologico si fosse tradotto in specifiche clausole contrattuali. Il principio del collegamento negoziale tra atti di diversa natura — richiamato dal ricorrente — resta astrattamente valido, ma presuppone la ricorrenza di un nesso teleologico e di un comune intento pratico delle parti volto al coordinamento degli atti per un fine ulteriore. Nella specie tali requisiti, oggettivo e soggettivo, difettavano.

È stata poi esclusa la configurabilità della responsabilità precontrattuale, poiché la mera autorizzazione alla stipulazione da parte dell’organo deliberativo non basta a ingenerare un affidamento: occorre una condotta contraria ai doveri di correttezza e buona fede, nella specie non allegata.

Il quinto e il sesto motivo, riguardanti le modalità di consegna dei documenti, sono stati dichiarati inammissibili: l’interpretazione del contratto operata dal giudice di merito, sorretta dai criteri ermeneutici legali, non è censurabile con la violazione di legge quando si solleciti una diversa lettura degli atti. Il settimo motivo è stato rigettato, esclusa la configurabilità di una condizione meramente potestativa, poiché la determinazione dei volumi di lavoro era collegata a valutazioni di interesse e a fattori estrinseci. L’ottavo motivo è stato respinto: l’integrazione del contratto ex art. 1374 cod. civ. presuppone incompletezza della volontà negoziale, e il principio di buona fede trova il proprio limite nell’interesse proprio del soggetto, richiedendo la violazione dell’art. 1375 cod. civ. un vero e proprio abuso del diritto. Il ricorso è stato rigettato.