La decadenza dall’occupazione di suolo pubblico spetta al giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 13747 del 17.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche quando sia proposto dalla parte che ha instaurato il giudizio di merito, ove questa abbia ragionevolmente dubitato della correttezza dell’originaria scelta, poiché l’interesse alla corretta soluzione della questione ha natura oggettiva. Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e dell’intrinseca natura della posizione dedotta, desumibile dai fatti allegati. Appartiene al giudice amministrativo la controversia sull’impugnazione del provvedimento comunale di decadenza dall’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico, perché il provvedimento implica l’esercizio del potere pubblicistico e non attiene alla fase esecutiva di un rapporto paritetico. Il gestore di un impianto di distribuzione di carburanti che insista, almeno in parte, su sedime stradale ha la qualità di concessionario.

Il Fatto

Una società concessionaria di un impianto di distribuzione carburanti ha impugnato dinanzi al TAR Liguria il provvedimento del dicembre 2021 con cui il comune aveva disposto la decadenza dall’autorizzazione all’occupazione di una porzione di suolo pubblico. Quattro erano i rilievi: errore sui presupposti e carenza di istruttoria; violazione della causa di decadenza consistente nella sola comunicazione e non nella cessazione effettiva dell’attività; inapplicabilità ratione temporis del regolamento comunale richiamato; natura non demaniale dell’area, con conseguente qualificazione del rapporto come locazione anziché come concessione.

Dopo il diniego della sospensiva, la società ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, incentrato su quest’ultimo profilo. Il comune ha replicato con controricorso.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto dichiarato ammissibile il regolamento preventivo, pur essendo stato proposto dalla parte che si era rivolta al giudice amministrativo. Il regolamento spetta a ciascuna parte, e dunque anche all’attore del giudizio di merito, quando sussista un interesse concreto e immediato alla decisione definitiva: ciò accade in presenza di ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, non in senso assoluto, quasi che la parte possa disporre del processo a proprio piacimento. Il collegio ha richiamato sul punto Cass. Sez. U n. 15152-22 e Cass. Sez. U n. 1083-22.

Nel merito il ricorso è stato giudicato infondato. La giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale, individuato in funzione della causa petendi, cioè della intrinseca natura della posizione dedotta e desunta dai fatti allegati (Cass. Sez. U n. 9771-20, Cass. Sez. U n. 23600-20).

La società non ha contestato la pretesa del comune di rientrare in possesso dell’area a una certa scadenza, ma ha avversato la specifica sorte del provvedimento di decadenza dall’occupazione di suolo pubblico, impugnato anche sulla premessa della non demanialità dell’area. L’assunto non è stato condiviso: dagli atti emerge che la società ha avuto la qualità di concessionaria di un pubblico servizio, essendo il rapporto fondato sull’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico n. 77 del 2001, dietro pagamento di canone annuale.

La Corte ha preso in esame il precedente invocato dalla ricorrente, Cass. Sez. U n. 16763-22, secondo cui la controversia sul rilascio del bene all’esito della cessazione di un rapporto concessorio spetta al giudice ordinario, non comportando la verifica di poteri autoritativi. Ha però rilevato che nel caso di specie la situazione è diversa: il comune aveva emesso un provvedimento di decadenza per l’avvenuta comunicazione della chiusura definitiva dell’impianto, il che implica l’esercizio del potere pubblico ed esclude una questione attinente alla fase esecutiva del rapporto. Non rileva, ai fini della giurisdizione, che la comunicazione fosse stata inviata per errore.

Anche la tesi della natura non demaniale dell’area è stata respinta. Il suolo su cui insiste l’attività è una porzione del sedime stradale e fa parte del demanio necessario (artt. 822 e 824 cod. civ.). La qualità di concessionario spetta al gestore dell’impianto che insista almeno in parte su sedime stradale, desumendosi la circostanza dalle fotografie e dal riconoscimento della necessità di adeguare l’impianto alla nuova viabilità. La presunzione di demanialità dell’art. 22 della l. n. 2248 del 1865, all. F, relativa alle aree comunicanti con la strada pubblica, può cadere solo di fronte a elementi probatori contrari, nella specie non apprezzabili. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice amministrativo.