Decadenza potere sanzionatorio Consob decorre dall’accertamento non dalla conoscenza del fatto (Cass. civ. Sez. II n. 8437 del 31.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative irrogate da Consob, il termine di centottanta giorni per la contestazione della violazione, previsto dall’art. 195, comma 1, TUF, decorre non dal momento in cui l’autorità di vigilanza acquisisce il fatto nella sua materialità, ma dal momento in cui essa completa l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza dell’infrazione. «Constatazione del fatto» e «accertamento del fatto» sono concetti distinti. Spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se avviare o meno l’indagine: al giudice compete solo controllare che il provvedimento sanzionatorio sia adottato entro un tempo ragionevole, valutando la superfluità ex ante e non la congruità ex post dell’attività istruttoria. Nel caso di intervento di due autorità di supervisione si presume, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altra al momento della ricezione dei rilievi.

Il Fatto

Un consigliere di amministrazione di un istituto di credito ha proposto opposizione avverso la sanzione amministrativa pecuniaria applicatagli da Consob per avere omesso di garantire una corretta mappatura degli strumenti finanziari rispetto ai bisogni della clientela, in violazione degli obblighi di trasparenza e correttezza dell’intermediario.

Tra i motivi di opposizione era dedotta la decadenza di Consob dal potere sanzionatorio: la contestazione era stata formulata nel 2016, benché l’autorità fosse a conoscenza dei fatti da anni, avendo ricevuto nel 2013 o al più nel febbraio 2014 la documentazione dell’ispezione di Banca d’Italia. La corte d’appello ha accolto l’opposizione, annullato la sanzione e condannato l’autorità alle spese. Consob ha proposto ricorso per cassazione affidato a sei motivi.

La Motivazione della Corte

Il collegio ribadisce anzitutto che la sentenza impugnata, benché sintetica, non è affetta da difetto assoluto di motivazione: essa soddisfa il «minimo costituzionale» richiesto dalla giurisprudenza di legittimità, restando irrilevante la dedotta somiglianza con altre pronunce rese nella medesima vicenda.

Il nodo centrale è però di diritto sostanziale. La Corte d’appello aveva fissato il momento iniziale della decadenza alla primavera del 2014, quando Consob sarebbe venuta in possesso degli elementi necessari e sufficienti per iniziare una verifica ispettiva. Tale impostazione, osserva la Corte, si sostituisce indebitamente alla discrezionalità che connota l’esercizio del potere di vigilanza.

La Corte fissa allora una serie di principi. Il momento dell’accertamento presuppone un’attività istruttoria e non coincide con l’acquisizione del fatto in sé. L’accertamento dell’illecito non si identifica con la fine dell’attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare secondo le particolarità della fattispecie. Spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se avviare l’indagine: al giudice compete solo verificare che il provvedimento sia adottato in un tempo ragionevole, valutando la superfluità ex ante e non la congruità ex post dell’attività prodromica.

Quando intervengono due autorità di supervisione, si presume, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo nel momento in cui riceve i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori. La stessa presunzione iuris tantum opera quando, all’esito dell’ispezione, l’intermediario sia sottoposto ad amministrazione straordinaria e a liquidazione coatta: Consob è in grado di apprezzare le irregolarità quando riceve i rapporti periodici dei commissari o le comunicazioni dei provvedimenti di Banca d’Italia.

Su queste basi il secondo e il terzo motivo sono fondati, con assorbimento del quarto, del quinto e del sesto. Il primo è rigettato. La sentenza è cassata con rinvio alla corte d’appello, in diversa composizione, per un nuovo esame e per le spese del giudizio di legittimità.