Holding di partecipazioni comunali non giustificata per due sole partecipazioni (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 55 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il parere della Corte dei conti ex art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016 verifica la conformità dell’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica ai parametri dei commi 1 e 2 nonché degli articoli 4, 7 e 8 del medesimo testo unico. Il ricorso al modello della holding di partecipazioni è astrattamente ammesso dall’ordinamento, ma l’amministrazione deve motivare in concreto la correlazione tra la costituenda società e il fine istituzionale perseguito. Il modello si attaglia a realtà di medie o grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni, in ragione dei costi e delle responsabilità che ne discendono. La gestione di due sole partecipazioni, prive di reale complessità di coordinamento, non integra quel presupposto e non giustifica l’appesantimento del processo decisionale. Il parere negativo non è vincolante: l’ente può discostarsene con motivazione analitica e relativa pubblicità.

Il Fatto

Il Comune ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016, la deliberazione consiliare con cui ha approvato la costituzione di una holding di partecipazioni sotto forma di società a responsabilità limitata, insieme ad altri dieci Comuni del circondario. L’operazione prevede la sottoscrizione di una quota del capitale iniziale e il conferimento delle partecipazioni detenute dall’ente in due società: una multiutility operativa nei servizi ambientali e una società consortile senza scopo di lucro.

La scelta è motivata con l’esigenza di una rappresentanza unitaria del territorio, di un’azione coordinata nel governo delle partecipazioni comuni e di una pianificazione strategica dei servizi pubblici locali. Il Comune ha allegato lo statuto, il piano economico-finanziario e un’analisi dei costi differenziali.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro dell’art. 5, che impone all’amministrazione una motivazione articolata: necessità della società per le finalità istituzionali dell’art. 4, ragioni e finalità della scelta, convenienza economica e sostenibilità finanziaria, gestione diretta o esternalizzata, compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato. Il controllo della Corte si colloca tra la fase pubblicistica della determinazione e quella privatistica dell’attuazione.

Quanto alle finalità istituzionali, il modello holding è espressamente riconosciuto dall’art. 4, comma 5, d.lgs. n. 175/2016, che esclude dal divieto di costituire nuove società quelle aventi a oggetto esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie degli enti locali. La Sezione richiama la giurisprudenza contabile e amministrativa che ammette il modello, ma lo perimetra: esso presuppone complessità di coordinamento, desumibile dal numero delle partecipazioni e dalle dimensioni dell’ente.

Nel caso concreto tali elementi non sussistono. Ciascun Comune conferisce di fatto due sole partecipazioni; per la multiutility la costituenda holding sarebbe di secondo livello e detterebbe circa il 10% del capitale sociale, senza incidere sulle scelte strategiche già assunte. Per la società consortile i Comuni detengono già la maggioranza del capitale e possono determinare le scelte nell’assemblea dei soci: l’operazione sposterebbe il momento decisionale senza valore aggiunto, con inutile appesantimento procedimentale.

La Sezione rileva profili di contraddittorietà. L’esclusione dalla gestione accentrata delle partecipazioni nelle farmacie e nelle piscine comunali vanifica gli obiettivi di snellimento dichiarati. La previsione di un solo dipendente appare soluzione adottata per superare il rilievo sulla violazione dell’art. 20, comma 2, lett. b), TUSP. Lo statuto, all’art. 5, consente lo svolgimento di attività finanziaria e di rilascio di garanzie per obbligazioni anche di terzi, circostanza non esternata in delibera; gli articoli 10 e 15 non contengono le previsioni dell’art. 11 TUSP sui limiti dei compensi; l’art. 11 non riserva ai soci le decisioni dell’art. 2479, comma 2, n. 5, cod. civ.. Sono invece assolti gli oneri sulla sostenibilità finanziaria oggettiva, sulla consultazione pubblica e sulla compatibilità con la disciplina degli aiuti di Stato. La Sezione esprime pertanto parere negativo.