Cambio di destinazione d’uso senza opere e ordine di ripristino (Cons. Stato n. 10050 del 18.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento di destinazione d’uso di un immobile tra categorie funzionali ontologicamente diverse, anche quando non si realizzino opere edilizie, non costituisce attività libera e richiede il permesso di costruire. Ove eseguito senza titolo, il mutamento che alteri il carico urbanistico integra una situazione di illiceità che l’Amministrazione può e deve rilevare nell’esercizio del potere di vigilanza, con conseguente ordine di ripristino. La misura ripristinatoria è doverosa quando il passaggio avvenga verso una distinta categoria funzionale ex art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001. Non può invocare un legittimo affidamento chi abbia beneficiato di trasformazioni edilizie prive del necessario titolo abilitativo, neppure quando siano state a lungo tollerate e quand’anche siano state poste in essere dal dante causa. Le risultanze catastali, non smentite da prova contraria, costituiscono base istruttoria idonea a fondare la contestazione del cambio di destinazione.

Il Fatto

Due acquirenti acquistavano nel 2014 un appartamento in Bari facente parte di un complesso residenziale. Il dante causa aveva in precedenza comunicato al Catasto, con variazione del 2013, il cambio di destinazione dell’unità da ufficio ad abitazione. La Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune contestava poi la modificazione dello stato dei luoghi in assenza di titolo abilitativo e ingiungeva il ripristino, oltre al pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie ai sensi dell’art. 24 d.P.R. n. 380/2001 e della legge regionale Puglia n. 56/1980.

Gli acquirenti impugnavano l’ordinanza davanti al T.A.R. Puglia, che respingeva il ricorso e compensava le spese. Proponevano quindi appello, deducendo l’insussistenza di una variazione essenziale, l’estraneità al cambio di destinazione operato dal venditore, l’insufficienza probatoria dei soli dati catastali e la mancanza di qualsiasi intervento edilizio proprio.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’istanza di rinvio formulata dagli appellanti per conseguire una sedicente sanatoria, escludendo che le ragioni addotte integrino i casi eccezionali richiesti dall’art. 73 c.p.a.

Sul primo motivo, il Collegio individua la questione nella necessità di stabilire se la semplice modifica della destinazione d’uso non autorizzata comporti soggezione all’ordine di ripristino. Richiama un orientamento consolidato secondo cui il mutamento di destinazione senza opere non è attività libera, essendo necessaria un’apposita autorizzazione: una lacuna della disciplina regionale non può vanificare le previsioni urbanistiche comunali, pena la vulnerazione delle prerogative degli enti locali e degli equilibri prefigurati dalla strumentazione urbanistica (Cons. Stato, sez. I, n. 759 del 25 maggio 2012).

Il percorso argomentativo si articola poi sulla disciplina positiva. L’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 sottopone a permesso di costruire il mutamento che comporti il passaggio a una diversa categoria funzionale; il cambio senza opere ricade viceversa in SCIA solo se interviene nell’ambito della medesima categoria. Ne deriva che l’irrogazione della sanzione demolitiva è doverosa in caso di passaggio a distinta categoria (Cons. Stato, sez. VI, n. 1857 del 4 marzo 2021; Cons. Stato, sez. VI, n. 5264 del 12 luglio 2021). La deroga regionale ex art. 22, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 non incide sul caso, poiché la destinazione di arrivo – abitazione – esige maggiori dotazioni di standard rispetto a quella di partenza – ufficio – (Cons. Stato, sez. IV, n. 4411 del 2 maggio 2023; Cons. Stato, sez. VI, n. 9660 del 10 novembre 2023).

È respinta anche la censura sull’affidamento: non può invocarlo chi abbia beneficiato di trasformazioni prive di titolo, pur se a lungo tollerate, poiché la buona fede non legittima opere abusive in assenza di esplicito titolo (Cons. Stato, sez. VII, n. 9677 del 3 dicembre 2024). L’estraneità dell’acquirente al cambio operato dal venditore e il tempo trascorso restano irrilevanti.

Il secondo motivo è infondato: le risultanze catastali non sono state smentite da deduzioni o documenti contrari, e il verbale della Polizia Municipale contesta espressamente il cambio abusivo da ufficio ad abitazione mediante variazione catastale, qualificandolo come variazione essenziale al piano urbanistico esecutivo e richiamando l’art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001. Il terzo motivo è del pari infondato, poiché il provvedimento è imperniato sul cambio di destinazione e non su asseriti interventi edilizi. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese di grado per l’assoluta particolarità della vicenda.