Verifica di anomalia e costi indiretti nel giudizio di sostenibilità dell’offerta (Cons. Stato n. 10139 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La verifica di anomalia dell’offerta, ai sensi dell’art. 110, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, investe l’offerta nel suo complesso e non può essere circoscritta agli elementi espressamente previsti dalla lex specialis. L’obbligo di indicazione in offerta dei costi della manodopera e il correlato controllo di congruità della stazione appaltante si impongono esclusivamente per i dipendenti stabilmente impiegati nella commessa. Le figure professionali utilizzate in via indiretta, che operano occasionalmente o in modo trasversale a più contratti, rientrano nelle spese generali e il loro costo non è rimodulabile per il singolo appalto. Il giudizio di congruità, espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile dal giudice amministrativo solo per palese irragionevolezza, abnormità o incoerenza.

Il Fatto

La Provincia di Frosinone, quale stazione unica appaltante, bandiva una gara per il servizio di assistenza scolastica specialistica per gli alunni disabili nel Comune di Sora, della durata di trenta mesi. Il criterio era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa; il costo della manodopera incideva per oltre il 91% del valore dell’appalto.

All’esito della verifica di anomalia, la cooperativa sociale prima graduata era confermata aggiudicataria. Il secondo classificato impugnava dinanzi al TAR Lazio, deducendo la sottostima dei giustificativi relativi a coordinamento, personale di supporto, servizi migliorativi e formazione. Con motivi aggiunti censurava anche il provvedimento definitivo di aggiudicazione. Il TAR respingeva ricorso e motivi aggiunti. Proponeva appello il secondo graduato.

La Motivazione della Corte

L’appellante sosteneva che la verifica di anomalia dovesse investire l’intera offerta tecnica, senza estrapolazione degli elementi non richiesti dal bando ma comunque inseriti dall’operatore economico. Il Collegio respinge il motivo, ma ne corregge l’impostazione: i costi indiretti non vanno esclusi dal giudizio di sostenibilità. Solo per i costi diretti opera la regola dell’indicazione obbligatoria in offerta e della correlata verifica di congruità.

Il criterio distintivo è la stabile allocazione sulla commessa. Il costo del personale di coordinamento e delle attività trasversali non è rimodulabile per il singolo appalto e rientra nelle spese generali. La Corte richiama Cons. Stato, V, n. 4250 del 2025 e Cons. Stato, V, n. 6786 del 2020. Poiché i costi diretti della manodopera risultavano conformi ai minimi tabellari del CCNL Cooperative sociali, non è incoerente che la stazione appaltante abbia incentrato il giudizio sulle voci indirette.

Quanto al secondo motivo, il Collegio esclude i profili di palese irragionevolezza che soli consentono il sindacato demolitorio. La durata dell’appalto era di trenta mesi, non di quattro anni come assunto dall’appellante. Il coordinatore risultava reperibile sul territorio senza destinazione esclusiva di ore: i costi sono stati correttamente riferiti alle spese generali. Le consulenze specialistiche configuravano interventi episodici, non cicli terapeutici continuativi; la co-progettazione costituiva attività ordinaria dell’équipe tecnica.

Anche le restanti contestazioni sono superate: i servizi migliorativi non generavano nuovi oneri per effetto delle Carte del Servizio e delle certificazioni di qualità possedute; i seminari si avvalevano di professionisti esterni a titolo volontario o di sponsorizzazione; consulenza e orientamento rientravano nella gestione ordinaria. L’offerta è dunque plausibile e sostenuta da economie di scala documentate, compresa la fruizione di crediti fiscali.

L’appello è respinto. La particolarità delle questioni giustifica l’integrale compensazione delle spese del grado.