Abusi su demanio civico: inusucapibilità e natura vincolata dell’ordine di demolizione (TAR Abruzzo n. 408 dell’11.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
I terreni appartenenti al demanio civico sono inalienabili, indivisibili e inusucapibili, ai sensi dell’art. 823 cod. civ. e dell’art. 3, comma 3, legge n. 168/2017. La determina regionale che accerta e reintegra la demanialità ha natura dichiarativa e ricognitiva, non costitutiva, sicché l’acquisto per usucapione è escluso anche per il periodo antecedente all’adozione dell’atto ricognitivo. L’ordine di demolizione adottato ex art. 35 d.P.R. n. 380/2001 per abusi su suolo demaniale è atto vincolato: non richiede comunicazione di avvio del procedimento, né motivazione rafforzata sull’interesse pubblico, né valutazione di sanzioni pecuniarie alternative. La mancata comunicazione alle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo paesaggistico non inficia il provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990.

Il Fatto

A seguito di un sopralluogo effettuato nel 2022, il Comune di Crognaleto accertava la presenza di un manufatto realizzato senza titolo abilitativo su terreni qualificati come demanio civico comunale in virtù di una determina regionale del 2011, e adottava l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001. La ricorrente impugnava il provvedimento, deducendo plurimi vizi procedimentali e sostanziali, e contestando in via principale la natura demaniale del suolo, assumendo di averne acquistato la proprietà per usucapione maturata tra il 1991 e il 1996, in epoca antecedente alla determina di reintegra. L’istanza di permesso in sanatoria presentata ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 veniva respinta dall’Amministrazione. Il giudizio civile per l’accertamento dell’usucapione, instaurato dinanzi al Tribunale di Teramo, risultava ancora pendente.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente inquadrato la questione della titolarità del suolo come questione pregiudiziale conoscibile in via incidentale ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm., senza efficacia di giudicato. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, il Collegio ha affermato che la cognizione sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione appartiene al giudice amministrativo anche quando occorra accertare incidentalmente la demanialità del suolo.

Nel merito, il Tribunale ha escluso che i terreni potessero essere stati validamente usucapiti. La determina regionale del 2011, che dispone la reintegra dei beni a favore della collettività, ha natura ricognitiva e reintegrativa di una demanialità preesistente, già emersa da una verifica svolta negli anni ’60. In assenza di un provvedimento formale di sdemanializzazione, i beni gravati da uso civico conservano il loro regime di inusucapibilità per l’intero periodo rilevante, come confermato dalle Sezioni Unite n. 12570/2023. Il termine biennale previsto dalla determina per la cessione a terzi è stato interpretato come riferito esclusivamente all’autorizzazione all’alienazione, e la sua decadenza non incide sulla natura demaniale dei beni.

Quanto ai vizi procedimentali, il Collegio ha ritenuto l’ordinanza legittimamente adottata ex art. 35 d.P.R. n. 380/2001, norma speciale che non prevede obblighi di comunicazione alle autorità preposte al vincolo paesaggistico, a differenza dell’art. 27, comma 2. In ogni caso, la natura vincolata del provvedimento renderebbe applicabile l’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990, con conseguente non annullabilità per vizi formali. La nota del 15.04.2022 è stata comunque ritenuta idonea a integrare una valida comunicazione di avvio del procedimento.

Il Tribunale ha infine respinto le censure relative alla violazione del principio di proporzionalità e alla tutela dell’affidamento, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 9/2017 e la giurisprudenza successiva secondo cui il decorso del tempo non legittima alcun affidamento alla conservazione di situazioni abusive, tanto più quando l’abuso insiste su suolo demaniale, dove il potere repressivo è rigorosamente vincolato e non ammette sanzioni pecuniarie alternative alla demolizione. Il ricorso è stato integralmente respinto con condanna alle spese.